VIII SA/Wa 366/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Geodety Kraju (dalej: "GGK", "organ") z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r., nr [...] w związku z wnioskiem J. K. (dalej "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] września 1993 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów m. R. – obręb I, polegających na wykreśleniu z poz. rej. [...] działki nr [...], z poz. rej. [...] działki nr [...], z pozycji rej. [...] działki nr [...],[...],[...], z poz. rej. [...] działki nr [...] i utworzeniu nowej pozycji rejestrowej, wpisując wszystkie powyższe działki oraz jako współwłaścicieli tych działek 26 osób, zgodnie z odpisem z księgi wieczystej. Decyzje te zapadły na skutek wznowienia postępowania z wniosku J. S. i skarżącego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 1982 r. Część tej nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m² (między ulicą W. a D.) została objęta Zarządzeniem Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego "[...]" w R. Za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa pod budownictwo jednorodzinne właścicielom, legitymującym się tytułami własności, wypłacono stosowne odszkodowania. Od tej decyzji skarżący oraz J. S. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zwracali się o przekazanie im konkretnej działki o powierzchni [...] m² (z której opłacają podatek) lub działki zastępczej w innym miejscu w R., ponieważ w zaskarżonej przez nich decyzji nic o tym nie napisano. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że stan prawny ww. działki o numerze ewidencyjnym [...] został uregulowany aktem własności ziemi z dnia [...] marca 1982 r. na rzecz A. R., po której spadek w całości odziedziczyła B. R. Dla tej działki założona została księga wieczysta. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 13 września 1994 r., wydanym w sprawie SA/Lu 1811/93, oddalił skargę, podnosząc, iż rozpatrywał ją jedynie pod kątem zgodności decyzji o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów z przepisami obowiązującego prawa. W wyniku takiej kontroli Sąd uznał, że w sprawie organ administracji prawidłowo dokonał zmian w ewidencji, uzgadniając ją ze stanem własności wynikającym z księgi wieczystej. Jednocześnie podniósł, że z dokumentów, treści skargi oraz przebiegu rozprawy wynika, że główne żądanie skarżącego i J. S. wychodzi poza ramy sprawy. Organ powinien je sprecyzować i wyjaśnić, czy nie dotyczy ono wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości objętej Zarządzeniem Prezydenta m. R. w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), ewentualnie czy nie ma ono charakteru cywilnoprawnego. Wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. skarżący zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] lipca 1993 r. Wniosek skarżącego został przekazany do rozpoznania GGK według właściwości. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że m.in. jego działkę przejęto na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Osiedla [...], ale on nie był powiadomiony o wywłaszczeniu, nie otrzymał żadnego odszkodowania. Przez wiele lat starał się w organach administracyjnych o wyjaśnienie tej sprawy, ale ostatecznie kierowali go na drogę postępowania cywilnego. Jednocześnie podał, że przez 5 lat płacił podatki od nieruchomości, której nie miał w swoim władaniu. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], GGK, działając na podstawie art. 61 a § 1 w związku z art. 157 § i § 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotowe decyzje podlegały ocenie sądu administracyjnego co do ich zgodności z prawem, przy czym Sąd nie był związany granicami skargi. Sąd oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. GGK powołał się w uzasadnieniu postanowienia na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie I OPS 6/09, z której wynika, że oddalenie skargi na decyzję przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym, legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości zostały objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W tej sytuacji żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W wyniku badania wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji organ podniósł, że skarżący nie wskazał w nim żadnych nowych okoliczności, mogących mieć wpływ na byt prawny tych decyzji, które nie byłyby objęte zakresem kontroli sądowej. Argumentacja podnoszona przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczy przede wszystkim przebiegu postępowań związanych z uregulowaniem stanu prawnego nieruchomości (podnoszona sprawa "uwłaszczenia"), czyli kwestia, która wykracza poza zakres przedmiotowy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. Ponadto z treści wyroku NSA z dnia 13 września 1994 r., sygn.. SA/Lu 1811/93 wynika, że sprawa ta była podnoszona przez wnioskodawcę jeszcze przed wydaniem tego wyroku i Sąd miał możliwość jej uwzględnienia przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Ponadto organ zauważył, że część okoliczności podnoszonych przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności zaistniała już po wydaniu zarówno decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r., jak i wyroku z dnia 13 września 1994 r.. Dlatego pozostają one bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, bowiem żadna z przyczyn nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. nie może powstać po dniu wydania decyzji przez organ administracji. W konkluzji organ podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] nie może być wszczęte, ponieważ zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego wszczęcia w postaci powagi rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. (data wpływu do organu) skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż powołanie się przez organ na art. 61 a § 1 k.p.a. narusza jego prawa obywatelskie oraz swobodę występowania przed organami administracji i sądami w przypadku wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił organom naruszenie art. 7-9 i art. 11 k.p.a. Żaden organ nie zbadał do tej pory problemu rażącego naruszenia prawa jego własności, którego został pozbawiony w majestacie prawa. Podniósł, że art. 156 § 1 k.p.a. nie ogranicza stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji ostatecznych; przyjmuje się, że ta instytucja może dotyczyć zarówno decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych, prawomocnych oraz nieprawomocnych. Skarżone prawomocne decyzje nigdy nie podlegały kontroli przewidzianej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], GGK, po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia tegoż organu z dnia 15 stycznia 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powołał okoliczności, które dopuszczałyby wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r., w sytuacji, gdy skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem sądowym. GDK zwrócił uwagę na treść art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Stosownie zaś do art. 171 p.p.s.a., przed sądami administracyjnymi wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Skarżący, zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wskazał żadnych nowych okoliczności, mogących mieć istotny wpływ na byt prawny przedmiotowej decyzji, które nie objęte byłyby zakresem kontroli sądowej. W takiej sytuacji, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ miał prawo zastosować art. 61 a § 1 k.p.a., ponieważ zaistniała przedmiotowa przeszkoda merytorycznego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność ta mieści się w zawartym w tym przepisie pojęciu "inne uzasadnione przyczyny", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego organ wskazał, że NSA w Warszawie Oddział Zamiejscowy w Lublinie, wydając wyrok w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1939 r., nie był związany granicami skargi i badał zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, co oznacza, że przedmiotowa decyzja była badana również pod kątem ewentualnego zaistnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, czyli m.in. przesłanki rażącego naruszenia prawa. Organ uznał za bezzasadny zarzut skarżącego dotyczący niezbadania przez organy administracji zakresu jego żądania w kontekście wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 13 września 1993 r. Okoliczność z kolei, podnoszona przez skarżącego, że organy nie zastosowały się do tych wytycznych, pozostają bez wpływu na ocenę dopuszczalności wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. W skardze wniesionej na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W treści skargi skarżący wskazał, że nie zachodzi res iudicata, bo jego wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego opiera się na innej podstawie prawnej, podnosi zarzut art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzutami z wniosku żaden Sąd do tej pory nie zajmował się, co jasno wynika z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 13 września 1993 r. Zastosowanie wobec skarżącego przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. narusza jego prawa obywatelskie. W odpowiedzi na skargę GGK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację powołaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w drodze postanowienia. Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności mogą być przesłanki podmiotowe (np. brak przymiotu strony), albo przedmiotowe (np. inne uzasadnione przyczyny odnoszące się do przedmiotu sprawy). Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie I OSP 6/09 (ONSA WSA 2010, nr 2, poz. 18), istnienie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ale tylko wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, GGK, dokonując oceny zarzutów skarżącego zestawionych w skardze, wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. prawidłowo ocenił, że argumenty te były już podnoszone w trakcie sądowej kontroli tej decyzji przez NSA w sprawie SA/Lu 1811/93, zakończonej wyrokiem oddalającym skargę. Należy w tym miejscu mieć na uwadze treść art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, tylko bada legalność zaskarżonej decyzji w granicach sprawy. Oznacza to, że NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w ww. sprawie z urzędu badał przesłanki nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia i stwierdził, że nie narusza ono prawa w żadnym aspekcie. Dlatego należy podzielić stanowisko organu, że jest związany tym wyrokiem i ma zamkniętą drogę do samodzielnej oceny, czy decyzja, będąca obecnie przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, a która wcześniej była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w tym samym stanie faktycznym i prawnym jest dotknięta przesłankami nieważnościowymi z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie SA/Lu 1811/93 stwierdził, że decyzja jest zgodna z prawem, a więc nie mogła jednocześnie "rażąco" naruszać prawa, a nadto wskazał, że zarzuty przedstawione przez skarżącego wówczas w skardze nie dotyczą wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów, co było przedmiotem decyzji, tylko mogą stanowić żądanie o zwrot nieruchomości lub mogą mieć charakter cywilnoprawny, a to było poza graniami rozpoznania nie tylko organów, ale i Sądu. Skarżący winien więc w pierwszej kolejności wyegzekwować od organów administracji zrealizowanie wytycznych zawartych w uzasadnieniu NSA z dnia 13 września 1994 r. Wobec związania organu ww. wyrokiem sądowym, możliwość weryfikacji przedmiotowej decyzji w trybie nadzwyczajnym jest ograniczona. Zdaniem Sądu, żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r., przy wskazywaniu wciąż tych samych okoliczności związanych z uregulowaniem własności działki skarżącego, nie znajduje uzasadnienia i wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Dlatego organ prawidłowo uznał, że ta przesłanka stanowi przedmiotową przeszkodę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r., co skutkowało odmową wszczęcia postępowania w tym zakresie (art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 171 p.p.s.a.). Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie ocenę tę podziela i przyjmuje za własną. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.