VIII SA/Wa 366/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 10 marca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 10 marca 2025 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. z 27 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem złożonym 4 października 2024 r. P. K. (dalej: skarżący, strona) wystąpił do Prezydenta Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce ewid. [...] położonej przy ul. K. w R.. Postanowieniem z 27 stycznia 2025 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji na czas 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku tj. do dnia 4 kwietnia 2026 r. W uzasadnieniu wskazano m.in., że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, dla którego sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały z 14 grudnia 2020 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszarów miasta R.. Zdaniem Prezydenta zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R." uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia 24 czerwca 2024 r. (którego ustalenia studium są więżące przy sporządzaniu planów miejscowych) teren objęty wnioskiem, znajduje się w strefie: U. K.- usług komercyjnych. Zgodnie z uzyskaną przez organ I instancji opinią Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z 3 stycznia 2025 r., znak: [...], wnioskowany teren jest bardzo atrakcyjny pod względem inwestycyjnym. Jego lokalizacja zapewnia dobrą dostępność komunikacyjną indywidualną, zbiorową i kolejową, parametry terenu inwestycji oraz brak dużego zainwestowania terenów sąsiednich daje możliwość jej zagospodarowania sposób bardziej atrakcyjny o większej intensywności. Rozpatrując możliwość zmiany funkcji wyznaczonej w studium dla tego terenu - plan ogólny może wskazywać przekształcenie tego terenu w kierunku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Ostatecznie prawnie wiążące rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia terenu zostaną ustalone wraz z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła strona domagając się uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że dla działki [...] w dniu 14 czerwca 2023 r. Prezydent wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego. Decyzja ta jest cały czas obowiązująca, dlatego też zdziwienie strony budzi bezzasadne zawieszenie postępowania dla przedmiotowej inwestycji. Zawieszenie postępowania nigdy nie spowoduje zmiany istniejącego zagospodarowania działek sąsiednich. Po rozpatrzeniu zażalenia Kolegium powołanym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienia Prezydenta z 27 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że podstawę zawieszenia postępowania stanowił art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm., dalej jako u.p.z.p.), w świetle którego zawieszenie postępowania jest uzasadnione w przypadku ustalenia, że zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu oraz, że w dopuszczonym przez ustawodawcę okresie zawieszenia istnieje prawdopodobieństwo uchwalenie tego planu. Zdaniem Kolegium, w realiach niniejszej sprawy powyższe przesłanki wystąpiły. Organ odwoławczy wskazał, że w ramach przedmiotowego postępowania, pismem z 30 grudnia 2024 r. Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego w Wydziale Architektury Urzędu Miejskiego w R., wystąpił do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o opinię w przedmiotowej sprawie oraz o udzielenie informacji, na jakim etapie są prace związane ze sporządzeniem planu miejscowego oraz o określenie terminu jego uchwalenia. W odpowiedzi na powyższe, Miejska Pracownia Urbanistyczna (dalej: Pracownia) poinformowała w piśmie 3 stycznia 2025 r., że funkcja planowanej inwestycji nie pokrywa się z przeznaczeniem wyznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 24.06.2024 r. Obszar objęty wnioskiem znajduje się w granicach strefy oznaczonej na rysunku studium symbolem UK - usługi komercyjne. Wnioskowany teren jest bardzo atrakcyjny pod względem inwestycyjnym. Jego lokalizacja zapewnia dobrą dostępność komunikacyjną indywidualną, zbiorową i kolejową, parametry terenu inwestycji oraz brak dużego zainwestowania terenów sąsiednich daje możliwość jej zagospodarowania w sposób bardziej atrakcyjny o większej intensywności. Rozpatrując możliwość zmiany funkcji wyznaczonej w studium dla tego terenu - plan ogólny może wskazywać przekształcenie tego terenu w kierunku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Prace nad poszczególnymi terenami objętymi uchwałą [...] są prowadzone etapowo. Aktualnie trwają prace nad projektem miejscowego planu, którego planowane uchwalenie jest możliwe przed upływem 16 miesięcy. Dlatego też Pracownia negatywnie zaopiniowała przedmiotowa inwestycję. Kolegium podniosło, że w świetle wyjaśnień Pracowni zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu. Z wyjaśnień tych wynika także, że możliwe jest ukończenie procedury planistycznej w zakreślonym w zaskarżonym postanowieniu czasie - istnieje realna możliwość (prawdopodobieństwo) uchwalenia planu. Dla oceny braku sprzeczności planowanej inwestycji z możliwymi postanowieniami projektowanego planu miejscowego nie ma znaczenia aktualna zabudowa wokół działki objętej wnioskiem czy też wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy, tylko zapisy odnośnie planowanego sposobu przeznaczenia terenu zawarte w dokumentacji planistycznej. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył skargę. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 62 ust 1 u.p.z.p. poprzez zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, mimo braku podstaw do wydania takiego postanowienia; - naruszenie art. 61 u.p.z.p. wstrzymanie rozpatrzenia wniosku Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy bez wystarczających podstaw prawnych, mimo że warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy mogły zostać spełnione na podstawie obowiązujących przepisów, mając w szczególności na uwadze fakt, iż organ w 2023 roku wydał dla przedmiotowej działki w 2023 roku warunki zabudowy pod budownictwo jednorodzinne; - art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez zawieszenie postępowania bez należytego uzasadnienia, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi sprawę wstępną, od której zależy rozstrzygnięcie wniosku Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak należytej analizy zasadności zawieszenia oraz nieuwzględnienie interesu Skarżącego. W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że organ I instancji oraz Kolegium nie dokonały merytorycznej analizy, czy wniosek skarżącego spełnia ogólne warunki, zamiast tego automatycznie zawieszając postępowanie z powołaniem na uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Uzasadnienie zawieszenia rzekomą niezgodnością inwestycji z kierunkami zagospodarowania przestrzennego nie zostało w żaden sposób wykazane. Podkreślono także, że organ przede wszystkim nie rozważył celowości zawieszenia w kontekście zaawansowania prac planistycznych ani potencjalnej kolizji między zamierzeniem inwestycyjnym. Należy wskazać, iż Prezydent dla przedmiotowej działki wydał obowiązujące warunki zabudowy w 2023 roku pod budownictwo jednorodzinne. W sposób niewystarczający wykazane zostało, iż uchwalenie planu jest na zaawansowanym etapie. Dodatkowo zupełnie pomięto fakt, iż wszystkie sąsiednie działki są zabudowane budynkami jednorodzinnymi. Zawieszenie postępowania uniemożliwia skarżącemu realizację inwestycji, powodując realne szkody (koszty utrzymania działki, opóźnienie projektu, ryzyko zmiany stosunków gospodarczych), co narusza jego interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą rozstrzygnięcia przez organy był art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. , sygn.. akt II OSK 2685/15). Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2685/15). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zasadniczym motywem zawieszenia postępowania było przystąpienie przez Radę Miejską w R. do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że zawieszenie skarżącego dotyczy budowy dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie wskazanym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R." uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia 24 czerwca 2024 r. pod usługi komercyjnie (strefa: U. K.). Zawieszenie postępowania administracyjnego w trybie art. 62 u.p.z.p.p stanowi kompromis między zasadą szybkości postępowania – z jednej strony oraz władztwem planistycznym gminy – z drugiej strony. Dlatego też Sąd pozytywnie ocenił argumentację wykorzystaną przez organy obu instancji co do potencjalnej sprzeczności planowanej przez skarżącego inwestycji z możliwą do wyobrażenia treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który podlega opracowaniu w związku z uchwałą z 14 grudnia 2020 r. o przystąpieniu do jego sporządzania. Organy obu instancji zasadnie odwołały się w tym zakresie do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w R. z 24 czerwca 2024 r. nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie przystąpienia do sporządzania planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Studium przewiduje zatem na tym terenie usługi komercyjne, a nie zabudowę mieszkaniową. Zasadnie zatem organy zidentyfikowały kolizję między charakterystyką inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (budowa dziesięciu budynków mieszkalnych), a ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, których to ustaleń nie może naruszać opracowywany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla oceny braku sprzeczności planowanej inwestycji z możliwymi postanowieniami projektowanego planu miejscowego nie ma znaczenia aktualna zabudowa wokół działki objętej wnioskiem czy tez wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy, tylko zapisy odnośnie planowanego sposobu przeznaczenia terenu zawarte w dokumentacji planistycznej. Należy zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] dla inwestycji przewidującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] została wydana w 2023 roku tj. po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ale przed podjęciem uchwały z 24 czerwca 2024 r. o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., w której to określono przeznaczenie terenu pod usługo komercyjne. Ponadto czym innym w zakresie konsekwencji jest wydanie decyzji dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na danym terenie, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Odnosząc się do zarzutu nie wykazania przez organ, że uchwalenie miejscowego planu jest na zaawansowanym etapie Sąd wskazuje, że stopień zaawansowania prac planistycznych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu, czy też ewentualne braki dokumentacji planistycznej nie determinują prawidłowości zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (por. np. wyrok WSA we Wrocławie z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 493/14). Ustawodawca nie wprowadził bowiem w ramach wskazanej jednostki redakcyjnej dodatkowych przesłanek warunkujących możliwość zawieszenia postępowania. Tym samym kwestia ustaleń co do zaawansowania procedury uchwalenia planu została przez ustawodawcę pozostawiona ocenie organów administracyjnych, które w niniejszej sprawie uznały, że istnieje możliwość uchwalenia tego planu we wskazanym terminie. Prawidłowo zatem stwierdziło SKO, że już tylko ten fakt umożliwiał zawieszenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę na ust. 3 art. 61 u.p.z.p. w którym wskazano, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przedłużyć zawieszenie postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego. W konsekwencji stwierdzić należy, że sam ustawodawca wprowadzając tę regulację podkreślił niejako prymat prac planistycznych nad postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a wyłożenie projektu planu miejscowego w toku zawieszenia umożliwi organom lokalizacyjnym jego ewentualne przedłużenie na maksymalnie 6 miesięcy. Brak zawieszenia postępowania mógłby doprowadzić do ustalenia warunków zabudowy, które – w razie wejścia w życie planu miejscowego przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – mogłyby nigdy nie zostać skonsumowane wydaniem zgody budowlanej i przystąpieniem do robót budowlanych. Sąd stwierdza ponadto, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Fakty relewantne prawnie zostały ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. rozstrzygnięciu, należycie i merytorycznie uzasadnionym. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia kontrolowanego aktu administracyjnego (art. 107 §1 i 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. W szczególności organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., powołanych w skardze. Sąd nie stwierdził również innych uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.