VIII SA/Wa 367/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant: Adam Wójtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]Starosta S., po ponownym rozpoznaniu wniosku S.G. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] w S. u zbiegu ulic Z. i R.. Decyzję tę wydano na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (D.z. U. z 200 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) dalej jako Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako Kpa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty S. z dnia [...] października 2003 r. w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta S. postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. zobowiązał S.G., jako inwestora do przedłożenia uzgodnionego z zakładem energetycznym [...] sposobu zasilania projektowanego budynku w energię elektryczną w związku z występującą kolizją linii napowietrznej zasilającej budynek mieszkalny położony na działce sąsiedniej, należący do J.W.. Powołując się na przepis art. 35 Prawa budowlanego Starosta S. wskazał, że organ administracji architektoniczno – budowlanej przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest zobowiązany do sprawdzenia: 1. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaganiami ochrony środowiska, - wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, - przepisami w tym techniczno – budowlanym 2. kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Organ stwierdził, że wydane warunki energetyczne z dnia [...]maja 2003 r. i pismo Rejonowego Zakładu Energetycznego [...]z dnia [...] września 2003 r. jednoznacznie stwierdzają, że "Pozwolenie na budowę budynku winno być wydane po przebudowie kolizji z przyłączem energetycznym". Wydanie natomiast decyzji na budowę budynku piętrowego przed przebudową istniejącego przyłącza energetycznego stwarza realne zagrożenie życia osób realizujących budowę, którego skutki ponosiłby organ administracji architektoniczno – budowlanej. W związku z tym, że inwestor nie dokonał przebudowy istniejącego przyłącza energetycznego, nie zostały spełnione wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania S.G. utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że rozpatrując ponownie sprawę w trybie odwoławczym dokonał analizy materiału dowodowego pod kątem możliwości zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o możliwości dopuszczenia budowy obiektu określonego we wniosku inwestora. W związku z tym organ odwoławczy zwrócił się do Zakładu Energetycznego Okręgu [...]Rejonowego Zakładu Energetycznego w [...]o określenie docelowych warunków wykonania przebudowy kolidującego przyłącza. W odpowiedzi uzyskał informację o braku możliwości bezkonfliktowego załatwienia sprawy, bowiem rozwiązanie przełożenia linii wiąże się z koniecznością dokonania przebudowy wewnętrznej linii zasilającej w budynku na działce sąsiedniej, tj. instalacji odbiorczej od przyłącza tablicy rozdzielczej. Wszystkie te prace wymagają zgody właściciela obiektu, z którym nie uzyskano porozumienia. Brak zatem ustalenia warunków zasilania budynku projektowanego i likwidacji występującej kolizji z istniejącym przyłączem, nie pozwala na podjęcie w powyższej sprawie decyzji, która byłaby zgodna z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego w tej sytuacji skarżący może dochodzić swoich praw na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W skardze wywiedzionej na decyzję Wojewody [...] S.G. wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że niezrozumiałe jest dla niego sprzeczne działanie Wojewody [...], który poprzednią decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. uchylił decyzję Starosty S. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a następnie w oparciu o ten sam stan faktyczny ponownie rozpoznając sprawę utrzymał w mocy odmowną decyzję organu I instancji. Takie działanie organu odwoławczego w ocenie skarżącego narusza jego podstawowe prawa obywatelskie ponieważ Zakład Energetyczny w charakterystyczny dla działań monpolistycznych sposób scedował na niego załatwienie sprawy spornego przyłącza, pomijając okoliczności, że przyłącze stanowi własność Zakładu i na nim, jako właścicielu spoczywają wszelkie obowiązki dotyczące prawidłowej eksploatacji przyłącza w tym również jego przebudowy. Skarżący wskazał, że organy obu instancji wydając swoje rozstrzygnięcia na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy posiadały wiedzę na temat tego, że nawet gdyby skarżący podjął próbę samodzielnej przebudowy przyłącza to i tak nie uzyskałby zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, co praktycznie uniemożliwia mu dokonanie zabudowy działki i, co w ocenie skarżącego stoi w oczywistej sprzeczności z posiadaną przez niego ważną decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego właściciel nieruchomości sąsiedniej sprzeciwiając się doprowadzeniu do swojej posesji energii elektrycznej w inny sposób niż dotychczas uniemożliwia skarżącemu zabudowę jego nieruchomości, zachowuje się w sposób sprzeczny z istotą własności i zasadami współżycia społecznego. Natomiast działania organów orzekających w sprawie są pozbawione realnej oceny sytuacji, wyrządzają szkodę obywatelowi i są sprzeczne z przepisami Kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały bowiem z naruszeniem prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z jego brzmieniem w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 tego przepisu, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei art. 35 ust. 1 tej ustawy zobowiązuje organ administracji architektoniczno – budowlanej przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, a także do sprawdzenia kompletności projektu i wykonania go przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że S.G. na lokalizację budynku mieszkalno – usługowego uzyskał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2003 r, wydaną w oparciu o ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Inwestor opracował projekt budowlany i uzyskał warunki przyłącza energetycznego od dysponenta sieci – Zakładu Energetycznego Okręgu [...]Rejonowego Zakładu Energetycznego w [...]. Art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala, że właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa w ust. 1 tego art. oraz w art. 32 ust. 4. Przepis ten nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia. Tymczasem w niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że inwestor nie dokonał przebudowy istniejącego przyłącza energetycznego zasilającego budynek mieszkalny na działce nr [...]w S. z linią napowietrzną zasilającą budynek na działce sąsiedniej (ze względu na brak porozumienia z właścicielem działki sąsiedniej), tj. nie zadośćuczynił wezwaniu do usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 35 ust 3 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie spełnił wszystkich warunków niezbędnych do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z takim stanowiskiem zgodzić się nie sposób. Zagadnieniami, które całkowicie uszły uwadze organów orzekających w sprawie, a których zasygnalizowanie jest niezbędne, są regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Art. 7 ust.1 tej ustawy przewiduje, że przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła są obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie, umowy sprzedaży paliw albo energii lub umowy przesyłowej z odbiorcami albo podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki dostarczania, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Jeżeli przedsiębiorstwo energetyczne odmówi zawarcia umowy, jest obowiązane niezwłocznie pisemnie powiadomić o odmowie zainteresowany podmiot, podając przyczynę odmowy. Zgodnie z ust. 4 art. 7 przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła są obowiązane zapewniać realizację i finansowanie budowy i rozbudowy sieci, w tym na potrzeby przyłączeń podmiotów ubiegających się o przyłączenie, na warunkach określonych w przepisach, o których mowa w art. 9 i 46, oraz w założeniach, o których mowa w art. 19. Za przyłączenie do sieci przewidzianej w założeniach, o których mowa w art. 19, pobiera się opłatę określoną na podstawie ustalonych w taryfie stawek opłat za przyłączenie do sieci. Wspomniany wyżej przepis art. 9 Prawa energetycznego zawiera delegację do wydania rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznych, obrotu energią elektryczną, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego i eksploatacji sieci oraz standardów jakościowych obsługi odbiorców (Dz.U. Nr 85, poz. 957 ). Takie warunki przyłączenia do sieci jak wspomniano wyżej skarżący otrzymał z Zakładu Energetycznego, co przy spełnieniu pozostałych wymagań przewidzianych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego obligowało organ administracji architektoniczno – budowlanej do wydania inwestorowi pozwolenia na budowę. Warunki te stanowiły swego rodzaju promesę, że po zrealizowaniu inwestycji budowlanej odpowiednie przedsiębiorstwo energetyczne zawrze stosowną umowę z użytkownikiem zainwestowanej nieruchomości. Oceny tej nie zmienia zawarta w warunkach przyłączenia do sieci uwaga dotycząca przebudowy kolizji przyłącza energetycznego, którą miał wykonać własnym kosztem i staraniem sam skarżący. Sposób w jaki miałaby być zrealizowana umowa dotycząca zasilania budynku skarżącego, jest kwestią wtórną, pozostającą bez wpływu na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na etapie bowiem wydania przedmiotowego pozwolenia zobowiązanie strony skarżącej na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przez Starostę S. do przedłożenia uzgodnionego z Zakładem Energetycznym sposobu zasilania budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej, stanowiło wprowadzenie warunku nie przewidzianego w przepisach Prawa budowlanego. § 7 ust. 1 pkt 4 i 5 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki stanowi, że warunki przyłączenia, w zależności od danych zgłoszonych we wniosku, powinny określać w szczególności rodzaj połączenia z siecią instalacji lub innych sieci określonych we wniosku i zakres niezbędnych zmian w sieci związanych z przyłączeniem. Z kolei ust. 2 § 7 przewiduje, że warunki przyłączenia dla połączeń sieci określa umowa o przyłączenie. Podkreślić w tym miejscu należy, że umowa o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej jest umową między stroną wnioskującą o przyłączenie, a przedsiębiorstwem energetycznym. W niej też określone są między innymi: przedmiot umowy wynikający z warunków przyłączenia, termin realizacji przyłączenia, wysokość opłaty za przyłączenie oraz sposób jej regulowania, sposób koordynacji prac wykonywanych oraz kontroli wymagań określonych w warunkach przyłączenia, miejsce rozgraniczenia własności sieci i instalacji między przedsiębiorstwem sieciowym, a przyłączanym podmiotem oraz warunki udostępniania, przez przyłączany podmiot, nieruchomości w celu budowy lub rozbudowy sieci niezbędnej do realizacji przyłączenia - § 9 powoływanego rozporządzenia. Podobne rozwiązania przewiduje aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. Nr 93, poz. 623) Zatem to na etapie konkretyzacji umowy, zwłaszcza w zakresie jej elementu istotnego, jakim w niniejszej sprawie wydaje się być sposób przyłączenia inwestowanej nieruchomości do sieci, (bo kwestia samej możliwości przyłączenia jest bezsporna) mogłoby przedsiębiorstwo energetyczne, jako właściciel i dysponent sieci rozważać kwestię wykonania przyłączenia, a w szczególności, technicznych warunków dostarczania energii, o których mowa w cytowanym wyżej art. 7 ust. 1 Prawa energetycznego. Także dopiero po wydaniu pozwolenia na budowę i zawarciu umowy z przedsiębiorstwem energetycznym o dostarczanie energii również skarżącemu przysługiwałaby legitymacja do wystąpienia przed sądem powszechnym o ochronę swoich uzasadnionych interesów, z roszczeniem np. na podstawie art. 140 Kc (w przypadku, jak w niniejszym postępowaniu, braku zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na przebudowę przyłącza). Stwierdzić należy również, że nieuzasadnione w tej sytuacji było obciążenie skarżącego obowiązkami wynikającymi z postanowienia z dnia [...] lipca 2003 r. dotyczącymi przedłożenia "uzgodnionego z Zakładem Energetycznym [...] sposobu zasilania budynku mieszkalnego J.W. kolidującego z projektowanym budynkiem usługowo - mieszkalnym" wobec braku jakichkolwiek możliwości działań prawnych po stronie skarżącego. Przecież możliwość podłączenia działki skarżącego jest bezsporna, a sposób jej podłączenia wynika wprost z pisma Zakładu Energetycznego z dnia [...] marca 2004 r. Natomiast istotą niniejszego postępowania jest kwestia faktycznego wykonania podłączenia, a co się z tym wiąże kwestia wejścia na nieruchomość położoną przy ulicy R. [...]. Również całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie organu odwoławczego o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia życia przy realizacji przedmiotowej inwestycji, wobec braku jakichkolwiek dowodów w tym zakresie. Tym samym wadliwie organy obu instancji uznały, że w sprawie nie zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu przyjęcie odmiennej interpretacji omawianych przepisów pozostawałoby w sprzeczności z podstawowym w procesie wykładni prawa założeniem racjonalności prawodawcy. Bowiem prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane byłoby, wobec wprowadzenia przez organy administracji architektoniczno – budowlanej dalszych warunków nie wynikających z przepisów prawa budowlanego, od których zależy wydanie pozwolenia na budowę, iluzoryczne. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Zakres w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.