VIII SA/Wa 367/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2017 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność organu egzekucyjnego oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] w przedmiocie bezczynności organu egzekucyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. (Kodeksu postępowania administracyjnego tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu zażalenia S. K. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], oddalające skargi na bezczynność wierzyciela Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do wykonania obowiązku nałożonego decyzją tego organu Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ wskazał, że postanowienie organu stopnia wojewódzkiego, oparte było na przepisie art. 6 § 1 a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201). Wyjaśniając stan sprawy [...] WINB wywiódł, iż w dniu [...] lipca 2017 r. do organu wpłynęła skarga S. K. z dnia 7 lipca 2017 r. oraz skarga z dnia 7 lipca 2017 r. (przesłana przez organ powiatowy przy piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...]) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...] , nakazującej B. W. dokonanie rozbiórki wiaty do składowania sprzętu rolniczego zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w m. M. [...], gm. O.. W uzasadnieniu w/w skarg wskazano, że fundamenty wiaty nadal nie zostały rozebrane, przy czym chodzi o fundamenty w postaci płyty betonowej. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] PINB w P. poinformował że wiała została rozebrana, a pozostałości w gruncie nie stanowią znamion budynku i w jego ocenie mogą pozostać na gruncie. Ponadto wskazał, że płyta betonowa istniejąca w gruncie nie jest fundamentem wiaty, a trzy stopy nie mogą zostać rozebrane, gdyż mogą osłabić budynek sąsiedni stanowiący własność S. K.. Jak wyjaśnił [...] WINB, art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakłada na wierzyciela obowiązek podjęcia czynności, które zmierzają do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Przewiduje on skargę na bezczynność wierzyciela, która służy podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku nie wykonania obowiązku. O skardze rozstrzyga organ wyższego stopnia. Bezczynność wierzyciela polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. [...] WINB podniósł, że w aktualnym stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do uznania skargi S. K. za zasadną, biorąc pod uwagę skargi przesłane w dniu 7 lipca 2017 r. Obowiązek nałożony decyzją organu powiatowego Nr [...] z [...] maja 2016 r. został w całości wykonany, co potwierdzono w trakcie oględzin w dniu [...] lipca 2017 r. Organ odniósł się również do pisma organu PINB z [...] lipca 2017 r., w którym wskazano, że płyta betonowa w gruncie nie jest fundamentem betonowym wiaty, zatem nie była objęta decyzją organu powiatowego Nr [...]. Dodatkowo wskazał, że trzech stóp nie można rozebrać, gdyż mogą osłabić budynek sąsiedni stanowiący własność . K., co potwierdzono podczas kontroli stanu technicznego budynku w dniu [...] lipca 2017 r. W zażaleniu na postanowienie [...] WINB, skarżący stwierdził, iż [...] WINB mataczy, manipuluje skarżącym i sprawą w której wydał postanowienie. Rozpoznając zażalenie S. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał powołane na wstępie postanowienie, wskazując, że przedmiotem sprawy jest ocena, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Podał zatem, że jako bezczynność należy tutaj rozumieć brak podjęcia jakiejkolwiek czynności, celem której jest zastosowanie środków egzekucyjnych, poprzez które zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należy rozumieć m.in.: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze. Zaznaczył, iż obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Zatem odnosząc się do niniejszej sprawy i postawionych zarzutów, zauważył, że PINB w P. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], nakazał B. W. dokonanie rozbiórki wiaty do składowania sprzętu rolniczego zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości M. [...], gm. O.. Przeprowadzone czynności kontrolne w celu sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją wykazały, że "dwie stopy zostały rozebrane do poziomu poniżej 7 cm od utwardzenia płyty betonowej, trzecia z nich - równa z utwardzeniem". Podczas czynności ustalono również, że z uwagi na "stan techniczny budynku obory i budynku spichlerza", stanowiących własność skarżącego nasunęła się wątpliwość co zasadności wykopywania kontrolowanych stóp betonowych, co w rezultacie mogłoby mieć wpływ na obniżenie stanu bezpieczeństwa konstrukcyjnego budynku skarżącego z uwagi na stwierdzone pęknięcia ścian. W trakcie przeprowadzonej kontroli uznano, że "pozostałe trzy stopy nie mają w chwili obecnej żadnych znamion byłego budynku wiaty" i w związku z powyższym PINB uznał, że inwestor wykonał decyzję nakazową rozbiórki wiaty w pełnym zakresie, pomimo pozostawienia tych części betonowych. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego podjęte przez organ powiatowy czynności kontrolno-wyjaśniające nie wykazały naruszeń przepisów Prawa budowlanego w zakresie objętym kontrolą, gdyż wiata została rozebrana. Pozostałości na gruncie - płyta betonowa i trzy stopy nie mogą zostać rozebrane, ponieważ mogą osłabić budynek sąsiedni stanowiący własność S. K.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł S. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. Naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie tj. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na: a) poczynieniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych i uznaniu, że organ egzekucyjny (PINB) dokonał wszelkich czynności w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki wiaty; b) błędnym ustaleniu, że decyzja PINB w P. z dnia [...] maja 20l6r. nr [...], została wykonana w całości pomimo pozostawienia "tych części betonowych" tj. trzech słupów i wylewki betonowej na gruncie, c) bezpodstawnym uznaniu, że wykonanie rozbiórki wiaty znajdującej się na działce [...] nastąpiło w całości, pomimo pozostawienia elementów, które stanowiły całość budynku wiaty, której rozbiórka została orzeczona, ponieważ ich rozebranie zagraża bezpieczeństwu budynku należącego do S. K., d) bezpodstawnym uznaniu, że pozostała na działce [...] część budynku wiaty tj. trzy stopy "nie mają w chwili obecnej żadnych znamion byłego budynku wiaty", e) pominięciu przez organy zarzutu niepodjęcia przez organ powiatowy - wierzyciela czynności mających na celu wyegzekwowanie obowiązku nałożonego decyzją PINB w P. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 48 prawa budowlanego przez jego zastosowanie i dokonanie bez podstawy prawnej zmiany decyzji PINB z dnia [...] maja 2016r. nr [...]; b) art. 6 § 1 w zw. z art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez jego niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że w pomimo jedynie częściowego wykonania rozbiórki wiaty znajdującej się na działce [...] w miejscowości M. [...] organ egzekucyjny podjął wszystkie czynności przymuszające, zmierzające do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a decyzja PINB w P. pomimo niewykonania jej w zakresie rozbiórki wylewki betonowej i trzech stóp, została wykonana w całości, a organ (PINB w P.) nie pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie: art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności, ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r., oddalające skargi na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że organy zasadnie oddaliły skargi na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd w pełni podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowieniu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność. Nie zaistniała bezczynność wierzyciela - w tym wypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w P.. Materialnoprawną podstawę wniesionej przez skarżącego skargi stanowi art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201), zgodnie z którym na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Bezczynności wierzyciela, której dotyczy skarga z art. 6 § 1a, polega bowiem na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do jego wykonania i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Przy czym, obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a, jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Skarga na bezczynność wierzyciela może być wniesiona także wówczas, gdy organ egzekucyjny, będący równocześnie wierzycielem, nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego. Natomiast w myśl art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 1a pkt 13 wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, a zgodnie z art. 1a pkt 12b, środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przywołany art. 6 § 1 formułuje zasadę prawnego obowiązku podjęcia przez wierzyciela odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji. Przez czynności wierzyciela zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych należy rozumieć zarówno upomnienie zobowiązanego oraz wystawienie tytułu wykonawczego i złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji, jak i inne czynności wierzyciela podejmowane w toku postępowania egzekucyjnego warunkujące zastosowanie środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Obowiązek wierzyciela, dotyczący kontroli wykonywania obowiązków przez zobowiązanych oraz podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, rozpoczyna się wraz z nabyciem przez obowiązek cechy wykonalności i trwa do wygaśnięcia obowiązku lub stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu [...] maja 2016 r. została wydana decyzja przez PINB w P. Nr [...] nakazująca B. W. rozbiórkę wiaty do składowania sprzętu rolniczego. W decyzji zaznaczono, że roboty rozbiórkowe należy wykonać z uwzględnieniem przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz teren po robotach uporządkować. W dniu [...] maja 2016 r. B. W. zawiadomiła PINB o wykonaniu obowiązku i wniosła o sprawdzenie rozebrania wiaty. Oględziny inspektora nadzoru budowlanego w dniu [...] czerwca 2016 r., potwierdziły wykonanie rozbiórki wiaty, z zaznaczeniem pozostawienia płyty betonowej oraz stwierdzeniem, że stopy betonowe rozebrane zostały do poziomu gruntu. W trakcie kontroli B. W. wniosła o możliwość pozostawienia płyty betonowej. Zdaniem skarżącego natomiast obowiązek wynikający z decyzji Nr [...], nie został wykonany. W kolejnych oględzinach w dniu [...] lipca 2016 r., organ nadzoru budowlanego PINB w P. stwierdził niezmienny stan jak w protokole z dnia [...] czerwca 2016 r., zaznaczając przy tym, iż rozbiórka stóp od strony skarżącego mogłaby osłabić fundament jego obiektów. W piśmie z [...] lipca 2016 r. B. W. poinformowała organ, że rozbiórka stóp fundamentowych z rozebranej wiaty może uszkodzić płot, nadto powiadomiła, iż o część działki toczy się spór w sądzie. Z protokołu kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2016 r., wynika, że stwierdza się wykonanie rozbiórki stóp fundamentowych zlokalizowanych od strony działki sąsiedniej. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną. Organ nadzoru budowlanego PINB w P. w dniu [...] lipca 2017 r. przeprowadził powtórne oględziny na miejscu, ustalając, że doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, przy czym stwierdzono, że dwie stopy zostały rozebrane do poziomu poniżej 7 cm od utwardzenia płyty betonowej, a trzecia z nich jest równa z utwardzeniem. PINB uznał, iż usunięcie stóp fundamentowych i płyty betonowej mogłoby mieć wpływ na stan bezpieczeństwa konstrukcyjnego budynku sąsiada, tj. S. K.. Ponadto pozostałość trzech stóp i części betonu jak utwardzenia nie ma znaczenia bowiem na gruncie nie ma wiaty. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami w protokole, złożył zastrzeżenia, że jeżeli inwestor nie potrafi rozebrać wiaty, to odpowiednie służby powinny dokonać rozbiórki. Do protokołu dołączono zdjęcia obrazujące stwierdzony stan. Analizując powyższe ustalenia organów, w ocenie Sądu nie można stwierdzić, że PINB jest bezczynny w rozumieniu art. 6 § 1 i 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co zostało potwierdzone wyżej opisanymi działaniami. Niewątpliwie mamy do czynienia z odmienną oceną organu nadzoru budowlanego dopuszczającego pozostawienie trzech stóp i części betonu po rozebranej wiacie, które w jego ocenie nie stanowią budynku. Ponadto co stwierdzono kilkukrotnie ich całkowite usunięcie mogłoby mieć wpływ na stan bezpieczeństwa konstrukcyjnego budynku skarżącego. Skarżący natomiast dąży do całkowitego usunięcia wystających na wysokość 7 cm dwóch stóp fundamentowych i jednej równej z utwardzeniem. Oceniając taki stan rzeczy, w ocenie Sądu należy mieć na uwadze, że organ wykonujący zadania inspektora nadzoru budowlanego posiada wiedzę z zakresu konstrukcji budowlanych i prawidłowo ocenił stan na gruncie, iż usunięcie resztek z rozebranych stóp fundamentowych może naruszyć konstrukcję sąsiedniego budynku, podobnie jak usunięcie płyty betonowej. Dodać należy, że w aktualnym stanie sprawy, na gruncie nie ma wiaty, jest płyta betonowa i są jedynie pozostałości betonowe po dwóch stopach na wysokość 7 cm, których inwestorka obawia się usunięcia, pisząc do organu, iż strony są w sporze sądowym o granice. W tej sytuacji słusznie przyjął organ odwoławczy, iż brak było podstaw do podejmowania przez organ powiatowy czynności egzekucyjnych. Odnosząc się do skargi, nie można podzielić zarzutów procesowych co do poczynienia nieprawidłowych ustaleń, czy błędnych ustaleń, dokonania nieprawidłowej oceny stanu faktycznego oraz braku wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału jak wskazuje autor skargi. Wskazać tu należy, że PINB dokonał ustaleń w trakcie kontroli, a zgromadzony materiał zdjęciowy potwierdzał stanowisko wynikające z protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2017 r. Wiata została rozebrana, zaś organ zasadnie ustalił, iż pozostałości w postaci płyty betonowej i dwie stopy na wysokość 7 cm, trzecia usunięta do gruntu, nie stanowią wiaty, nie skutkują stwierdzeniem, że teren nie został uporządkowany. Za chybiony Sąd uznał w niniejszym postępowaniu zarzut naruszenia art. 48 prawa budowlanego. Podsumowując Sąd stwierdza, że nie było bezczynności, o której mowa w art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).