VIII SA/Wa 369/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca – "[...]" sp. z o.o., będąca wspólnikiem spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w B., reprezentowana przez Prezesa Zarządu P. M., w dniu [...] lutego 2011 r. (data nadania na poczcie) wniosła skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. o numerze [...] (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ drugiej instancji) z [...] lutego 2011 r., utrzymującą w mocy po - rozpatrzeniu odwołania - decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach nr [...] (dalej: Kierownik ARiMR lub organ pierwszej instancji) z [...] listopada 2010 r. w sprawie umorzenia postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010. Organ pierwszej instancji wydał przedmiotową decyzję na skutek wniosku złożonego przez podmiot o nazwie "[...]" spółka cywilna, zarejestrowanego w ewidencji producentów rolnych pod numerem [...] ustalając, iż spółka ta została zawiązana przez wspólników: "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w B.. Powołując się na wyrok tutejszego Sądu w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 564/08, orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz art. 29 i 30 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zmianami, dalej: kpa) uznał, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności wekslowej, upadłościowej, układowej, nie może też być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych. Przyjmując powyższe ustalenie, Kierownik ARiMR stwierdził, że skoro wspólnicy spółki cywilnej "[...]" są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych Agencji jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniesionego przez jej wspólników. W konsekwencji w tej sytuacji nie ma możliwości wydania orzeczenia administracyjnego. W konkluzji organ uznał na podstawie art. 29 i 30 §1 kpa, że wniosek został złożony przez "organ nie uprawniony", to jest nie posiadający zdolności prawnej, który nie może być adresatem decyzji administracyjnej, dlatego umorzył postępowanie wywołane takim wnioskiem w oparciu o art. 104 i 105 § 1 kpa oraz § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz.262). Decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do wspólników spółki cywilnej. Odwołanie od decyzji Kierownika ARiMR wniósł P. M., zarzucając decyzji błędną interpretację przepisów w zakresie tego czy spółka cywilna może być beneficjentem płatności rolnych oraz brak podstaw podmiotowych do umorzenia postępowania. W jego ocenie stroną postępowania są wspólnicy, a nie sama spółka cywilna. Płatności rolnicze w przypadku spółki cywilnej na wniosek spółki (wspólników) winny być przyznawane rolnikowi, czyli grupie osób, które tworzą spółkę cywilną – wspólnikom, pod warunkiem, że nadano numer ewidencyjny odpowiadający spółce, jako odrębnemu producentowi rolnemu. Numer ten powinien być nadany jednemu ze wspólników, na którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę. Nie stanowi naruszenia zapisu art. 12 ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności nadanie odrębnego numeru wg powyższych zasad wspólnikowi spółki cywilnej, gdy został mu już nadany numer dla producenta jako osoby fizycznej. Postępowanie w sprawie winno zakończyć się merytorycznym rozpoznaniem wniosku, a nie jego umorzeniem z powodu domniemanej bezprzedmiotowości. Dyrektor ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powtórzył argumentację tegoż organu, że spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej. Stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte błędnie przez organ pierwszej instancji, gdyż od początku było dotknięte wadą bezprzedmiotowości. Skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej, nie może zostać beneficjentem płatności. Zdaniem tego organu nie można przyznać płatności, o którą wnosi spółka cywilna jako wnioskodawca, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniesionego faktycznie przez jej wspólników. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której płatności otrzymałby inny podmiot niż wskazany we wniosku. Organ drugiej instancji przyznał, że podczas nadawania numeru identyfikacji w krajowym rejestrze producentów błędnie został nadany numer identyfikacyjny dla spółki cywilnej, co w konsekwencji wpłynęło na bezprzedmiotowość postępowania w zakresie przyznania płatności. W przypadku spółek cywilnych numer nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Nadanie numeru ewidencyjnego spółce cywilnej "[...]" jest niezgodne z przepisem art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U.2004 r., Nr 10, poz.76). Skoro spółce cywilnej nie można nadać numeru identyfikacyjnego, to tym samym spółka ta nie może spełnić warunku do przyznania płatności bezpośrednich. W związku z powyższym, wobec stwierdzenia braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej, wydane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe. W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR skarżący P. M. zarzucił naruszenie art. 105 kpa i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości. W uzasadnieniu skargi podtrzymał zarzuty zawarte uprzednio w złożonym odwołaniu. Wskazał, że uprawnionymi do płatności są wszyscy wspólnicy spółki jako grupa osób fizycznych lub prawnych, grupa wypełniająca definicję rolnika zawartą w art. 2 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) 1782/2003. Skarżący zaprezentował pogląd, że osobną kategorię podmiotów będących beneficjentami dopłat rolniczych stanowią grupy osób fizycznych lub prawnych, tworzących konkretny węzeł obligacyjny, choćby te osoby fizyczne lub prawne występowały niezależnie, na własny rachunek, jako beneficjenci dopłat rolniczych. Grupa takich osób jest beneficjentem dopłat rolniczych bez względu na jej status w świetle prawa krajowego. Jego zdaniem decyzje w sferze płatności rolniczych dla spółek cywilnych były wydawane dla wszystkich wspólników, ze wskazaniem firmy spółki, a doręczane były wspólnikowi uprawnionemu, chyba, że ustanowiono w trybie szczególnym innego pełnomocnika. Skarżący powołał się na orzeczenia kasacyjne Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSK: 454/09, 458/09, 460/09, 456/09, 455/09, 450/09, 449/09, 414/09, 451/09, 459/09), w których Sąd ten uznał, iż P. M. reprezentował w istocie nie spółki cywilne, lecz ich wspólników. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie z dnia [...] września 2011 r. skarżący dodatkowo wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, zwana dalej p.p.s.a.). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 punkt 1 litera a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 564/08, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej, układowej. Zdolność takową posiadają wspólnicy spółki. Jednak pogląd taki przeniesiony na grunt sprawy niniejszej nie przesądza o prawidłowości zaskarżonych decyzji. Skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, to tym bardziej nie może być pełnomocnikiem osób prawnych czy fizycznych (swoich wspólników), czy też działać w ich imieniu. Wydaje się, że organ pierwszej instancji dostrzegał te okoliczności, skoro samą decyzję skierował personalnie do wspólników, a nie do samej spółki. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10 z 2004 r., poz. 76 ze zm.) wnioskodawcy, podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów, nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Z powyższych przepisów należy wyciągnąć wniosek, że przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu mają wspólnicy spółki cywilnej, a nie sama spółka (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., II GSK 453/09, z dnia 13 lipca 2010, II GSK 666/09, z dnia 16 czerwca 2010 r., II GSK 661/09, z dnia 25 lutego 2010 r., II GSK 416/09). Podmiotem uprawnionym do otrzymania przedmiotowej pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 21 października 2003 r.), a przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji. Przenosząc tę definicję na grunt prawa krajowego należy stwierdzić, że za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy należy uznać, będących osobami fizycznymi i/lub prawnymi, wspólników spółki cywilnej, prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego, wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki, działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty. W świetle powyższych przepisów błędne jest stanowisko organów, że skoro wspólnicy spółki cywilnej "[...]" są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych Agencji jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązujące przepisy uniemożliwiają wspólnikowi spółki cywilnej otrzymanie płatności rolnośrodowiskowej tylko z tej przyczyny, że jest on zarejestrowanym producentem rolnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., VIII SA/Wa 583/10). Poza sporem jest, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja lub ARiMR), wbrew przepisom cytowanym wyżej, nadała spółce cywilnej "[...]" odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego. Sądowi z urzędu jest również znany fakt, że Agencja użyła tego wadliwego numeru, określając w ten sposób wnioskodawcę w "spersonalizowanym" wniosku przesłanego zainteresowanym, to jest z wpisanymi przez Agencję w formularzu wniosku danymi spółki cywilnej, w tym z wadliwie nadanym jej numerem identyfikacyjnym (uzasadnienie wyroku w sprawie VIII SA/Wa 607/10 WSA w Warszawie). Działanie takie wprowadziło w błąd zainteresowanych wspólników spółki cywilnej, uzasadniając ich świadomość co do tego, że spółka cywilna jest podmiotem traktowanym jako producent rolny, uprawnionym do otrzymywania stosownej pomocy finansowej. Nie można w tym wypadku czynić zainteresowanym wspólnikom zarzutu, że niejako dali się wprowadzić w błąd, chociaż w myśl zasady ignorantia iuris nocet powinni mieć świadomość, że spółka cywilna nie może być podmiotem w sprawie. W tej sytuacji wykorzystanie przez Agencję w procedurze rozpoznania wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej wywołanego przez siebie błędu i w konsekwencji wydanie niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia bez merytorycznego rozpatrzenia wniosku, stanowiło naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa, wynikającej z art. 8 kpa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r., VIII SA/Wa 555/10). W orzecznictwie sądowym jest ona także określana jako zasada lojalności państwa wobec obywatela (zob. wyrok TK z dnia 30 listopada 1988 r., sygn. akt K 1/88). Zasada ta ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym, jakim jest postępowanie administracyjne. Zdaniem Sądu stoi ona również na przeszkodzie temu, by organ wykorzystywał na niekorzyść obywatela, wywołany przez siebie - nawet nieświadomie, błąd strony w rozumieniu prawa. Gdyby do naruszenia zasady zaufania nie doszło i gdyby organ, dostrzegając swój błąd we wcześniejszym potraktowaniu spółki cywilnej jako podmiotu uprawnionego, poinformował o tym wspólników, to mogliby oni skorygować błędne oznaczenie spółki jako wnioskodawcy, otwierając przy tym drogę do merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności. Sąd podziela aktualną argumentację organów, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat rolniczych, jednak w sytuacji wcześniejszego błędnego nadania przez Agencję numeru identyfikacyjnego spółce "[...]", organy, wydając decyzje o umorzeniu postępowania, dopuściły się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 kpa, nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków, określonej w art. 64 § 2 kpa. Jednym z wymogów formalnych podania (w tym wypadku wniosku) jest wskazanie, od kogo on pochodzi, a więc wskazanie strony. Skoro spółka cywilna - w myśl art. 29 i 30 kpa i zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania przekonaniem, nie jest stroną, to organ powinien dojść do przekonania, że wniosek nie wskazujący strony nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 kpa i na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwać zainteresowanych do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Gdyby takie naruszenie przepisów prawa nie miało miejsca i stosowne wezwanie do usunięcia braków nastąpiło, to składający wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. To naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji i nie dostrzeżone przez organ drugiej instancji w ramach kontroli instancyjnej, zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu decyzji także z tej przyczyny na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń przepisów art.8, art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 kpa było wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 kpa przez organ pierwszej instancji, który to błąd nie został zauważony i naprawiony przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa postępowanie umarza się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Użycie słowa "stało się" na gruncie wykładni językowej nie może być pozbawione znaczenia. Sugeruje to zaistnienie pewnego zdarzenia, czy wyjście na jaw takiego zdarzenia, powodującego bezprzedmiotowość postępowania w toku samego postępowania, po jego wszczęciu. Zdarzeniem powodującym uznanie postępowania za bezprzedmiotowe było dojście do wniosku przez organy obu instancji, że wskazana jako wnioskodawca spółka cywilna nie jest stroną postępowania. Nie zaszło więc żadne obiektywne zdarzenie prawne, żadna czynność prawna, która wpływałaby na stan faktyczny i prawny sprawy, jej uczestników, a zaszła jedynie zmiana "stanu świadomości" organów, wywołana refleksją na tle orzeczeń sądowych w innych sprawach, których wynik nie miał prawnego wpływu i związku ze sprawą niniejszą. Taka zmiana "stanu świadomości" nie czyniła więc postępowania sama przez się bezprzedmiotowym, tylko powinna w pierwszej kolejności prowadzić do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r., VIII SA/Wa 765/10, Lex 760450). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji obowiązany będzie do zastosowania procedury z art. 64 § 2 kpa przez wezwanie zainteresowanych do właściwego wskazania strony, a dopiero po takim wezwaniu, do wydania stosownego rozstrzygnięcia merytorycznego, ewentualnie przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może - umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Mając powyższe wywody na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 64 § 2 kpa, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a, zaś orzeczenie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 200 p.p.s.a.