VIII SA/Wa 369/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267.; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu odwołania B. W. reprezentowanej przez opiekuna J. W. od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] przyznającej B. W. dodatek mieszkaniowy oraz ryczałt na zakup opału orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] stycznia 2013 r. B. W. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. organ I instancji działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2-3, art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 , poz. 734 ze zm.), § 2, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. nr 156 poz. 1817 ze zm.), ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2004 r. Nr 240, poz. 2406) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o przyznaniu B. W. dodatku mieszkaniowego na okres od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] lipca 2013 r. w wysokości [...] zł miesięcznie (poz. 1 rozstrzygnięcia) oraz ryczałtu na zakup opału na wskazany wyżej okres w wysokości [...] zł miesięcznie (poz. 2 rozstrzygnięcia). Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. W., wnosząc o zmianę decyzji organu I instancji poprzez przyznanie wyższej kwoty dodatku mieszkaniowego i ryczałtu na zakup opału, z uwagi na wyjątkowo trudną sytuację rodzinną i materialną. Uzasadniając podniósł, iż B. W. jest osobą przewlekle chorą, tj. choruje na [...] i chorobę [...], w konsekwencji systematycznie przyjmuje leki. Wskazał, iż przyznana kwota nie wystarcza na zakup opału niezbędnego do ogrzewania zajmowanego przez nią lokalu, w związku z czym musi dokonywać wyboru, czy w pierwszej kolejności należy zaspokoić potrzeby związane z ogrzewaniem, czy z zakupem leków lub żywności, gdyż sytuacja rodziny jest trudna. Nadto podniósł, iż B. W. postanowieniem Sądu Okręgowego została ubezwłasnowolniona, co potwierdza jej trudną sytuację życiową, natomiast J. W. ma stwierdzoną umiarkowaną niepełnosprawność. Do odwołania dołączył postanowienie Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]) oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2011 r. Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Powołując się na art. 28 k.p.a. wskazało, iż legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Organ odwoławczy zauważył, iż zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. została wydana na wniosek strony B. W. i dotyczyła jej interesu prawnego. Nadto Kolegium podniosło, iż z akt sprawy, jak i z dołączonego do odwołania postanowienia Sądu Rejonowego w R. I Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...] nie wynika, aby skarżący (J. W.) był ustanowiony opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionej matki B. W. Kolegium wskazało także, iż pismem z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] zwróciło się do J. W. o wyjaśnienie, czy jest ustanowionym przez Sąd opiekunem prawnym swojej matki. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2013 r. złożył do Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich w R. wniosek o ustanowienie go między innymi opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionej matki B. W. W świetle powyższego Kolegium uznało, iż J. W. nie jest ustanowiony opiekunem B. W. i nie ma w rozpoznawanej sprawie przymiotu strony, o której mowa w art. 28 k.p.a. Dlatego też, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. W. (dalej: "skarżący") wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2013 r., jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. Autor skargi zarzucił błędne ustalenia faktyczne poprzez uznanie, iż J. W. nie ma legitymacji czynnej do wniesienia odwołania od decyzji MOPSU, podczas gdy w rzeczywistości, jak wynika załączonego zaświadczenia Sądu, pełni on funkcję opiekuna prawnego osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej - swojej matki. Uzasadniając wskazał, iż zaskarżona decyzja jest niezasadna, gdyż jak wynika z załączonego zaświadczenia Sądu Rejonowego III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...] J. W. został ustanowiony opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionej B. W. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wskazało, iż skarżący dołączył zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydane przez Sąd Rejonowy w R. III Wydział Rodzinny i Nieletnich po złożeniu przez niego przyrzeczenia z dnia [...] kwietnia 2013 r., natomiast zaskarżona decyzja orzekająca o umorzeniu postępowania odwoławczego została przez Kolegium wydana w dniu [...] marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie, była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2013 r. umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. w związku z wniesieniem odwołania przez podmiot do tego nieuprawniony. Na wstępie należy wskazać, iż w myśl art. 127 § 1 i § 2 w zw. z art. 128 k.p.a. strona niezadowolona z decyzji wydanej przez organ I instancji może wnieść odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyraźne podkreślenie przez ustawodawcę, iż uprawnienie to służy wyłącznie stronie, wymaga od organu odwoławczego każdorazowego zbadania, czy istotnie odwołanie, które zostało doń wniesione, pochodzi od strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) bądź podmiotu na prawach strony, czy też wniesione zostało przez osobę lub osoby do tego nie legitymowane. W myśl bowiem utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie, pomimo swych twierdzeń, jakoby decyzja organu I instancji dotyczyła jego praw i obowiązków, w rzeczywistości nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu poprawnie zatem organ odwoławczy przed przystąpieniem, na skutek wniesionego odwołania, do merytorycznego rozpoznania sprawy podjął próbę ustalenia, czy osoba wnosząca odwołanie była do tego legitymowana. Jednakże w świetle treści pisma składającego odwołanie tj. J. W. z dnia [...] marca 2013 r. przedwczesnym było – zdaniem Sądu – wydanie przez Kolegium rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy posiadając informację o całkowitym ubezwłasnowolnieniu B. W. z powodu choroby [...] (por. postanowienie Sądu Okręgowego w R. I Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt: [...]) winien był zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu zakończenia wszczętej przed sądem powszechnym przez jej syna J. W. procedury zmierzającej do ustanowienie go opiekunem prawnym matki – B. W. Stosownie bowiem do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Sądu przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zaistniała, a organ odwoławczy z naruszeniem prawa umorzył postępowanie odwoławcze nie wydając stosownego wówczas rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego. Sąd zauważa, iż Kolegium wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie rozstrzygnęło merytorycznie sprawy, natomiast takim rozstrzygnięciem zamknęło drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i zakończyło bieg postępowania w niniejszej sprawie. Tymczasem umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji zaskarżona decyzja jako naruszająca art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy musi podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W ocenie Sądu z uwagi na fakt, iż już w dacie złożenia przez B. W. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wnioskodawczyni nie posiadała pełnej zdolności do czynności prawnych, gdyż ją utraciła na skutek całkowitego ubezwłasnowolnienia z dniem [...] grudnia 2012 r., należało również orzec uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. Sąd zauważa, iż już na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji wystąpiła przesłanka zawieszenia tegoż postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., jednakże organ I instancji nie był w posiadaniu informacji o całkowitym ubezwłasnowolnieniu wnioskodawczyni. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające wezmą pod uwagę okoliczność, iż jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w R. III Wydział Rodzinny i Nieletnich ([...]) z dnia [...] kwietnia 2013 r. J. W. został ustanowiony opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej B. W. i złożył przyrzeczenie dnia [...] kwietnia 2013 r. Tym samym, jako ustanowiony przez sąd opiekun prawny, J. W. reprezentuje matkę w postępowaniu administracyjnym jako jej przedstawiciel ustawowy (art. 30 § 2 k.p.a. w zw. z art. 13 § 2 k.c.). W związku z powyższym organ I instancji wezwie J. W. jako ustawowego przedstawiciela B. W. do podpisania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego i ponownie rozpozna przedmiotowy wniosek, doręczając mu wszelką korespondencję w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku).