VIII SA/Wa 371/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego R.-[...] w R. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w S. (dalej jako "Rada Miejska" lub "organ") działając na podstawie art. 90f ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.; dalej jako "ustawa o systemie oświaty") podjęła uchwałę nr XVIII/145/2016 z 29 września 2016 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy i Miasta S.". Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Prokurator Rejonowy R. – W. w R. (dalej też jako "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 90f ust. 1 i art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie w § 14 ust. 1 i 3 regulaminu, że stypendium szkolne realizowane jest poprzez refundację udokumentowanych kosztów poniesionych na cele edukacyjne ucznia a formą refundacji kosztów jest wypłata gotówkowa z kasy, pomimo braku po stronie rady gminy upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych oraz art. 90f ustawy o systemie oświaty w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez niewskazanie w uchwale trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego, co powoduje, że treść uchwały nie odpowiada zakresowi delegacji ustawowej. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, jako naruszającej prawo w sposób istotny. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Załącznikiem nr 1 do powyższej uchwały był Regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy i Miasta S.. W § 14 ust. 1 regulaminu Rada Miejska określiła, że stypendium szkolne przyznane w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole oraz udziału w zajęciach realizowanych poza szkołą, pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w szczególności na zakup przyborów szkolnych, podręczników szkolnych i innych, tornistrów, strojów związanych z procesem edukacyjnym, instrumentów muzycznych, multimedialnych programów edukacyjnych, zwrotu kosztów wyjazdu na wycieczki szkolne oraz pokrycia kosztów nauki poza miejscem zamieszkania uczniów szkół ponadgimnazjalnych, realizowane jest przez refundację udokumentowanych kosztów poniesionych na cele edukacyjne ucznia a formą refundacji kosztów jest wypłata gotówkowa z kasy. Stypendium w formie przewidzianej w § 14 ust. 1 regulaminu jest zatem udzielane poprzez częściową lub całkowitą refundację kosztów poniesionych przez ucznia, na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów. Taki sposób udzielenia stypendium, nie odpowiada formie pomocy określonej w art. 90d ust. 2 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty, bowiem jej udzielenie zostało uzależnione od konieczności uprzedniego pokrycia wydatków przez ubiegającego się o nią ucznia. Wspomniane zapisy uchwały prowadzą do braku możliwości innego niż refundacja sposobu realizacji prawa do stypendium, a wówczas może dojść do sytuacji, w której osoby uprawnione do uzyskania pomocy, nie będą mogły z niej skorzystać, gdyż nie będą dysponować środkami pieniężnymi, np. na zakup określonych w uchwale pomocy szkolnych (por. wyrok NSA z 6 maja 2014 r. o sygn. akt I OSK 338/14. Lex 1511183). Natomiast stypendium ma być udzielone uczniowi w celu umożliwienia poniesienia wydatków, gdyż właśnie z tego powodu, że uczeń znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i nie dysponuje środkami finansowymi - o taką pomoc się zwraca. Pokrycie kosztów powinno bowiem nastąpić, np. poprzez ich bezpośrednią zapłatę na rzecz podmiotu udzielającego świadczenia, objętego tą formą pomocy (np. podmiotu udzielającego zakwaterowania) bądź też w sposób uzgodniony z wnioskodawcą, co w takim przypadku nie wyklucza właśnie możliwości refundacji poniesionych uprzednio przez niego wydatków. Skoro zaś zaskarżone przepisy przewidują udzielenie stypendium wyłącznie poprzez refundację poniesionych wydatków i to bez zgody wnioskodawcy, to naruszają w sposób istotny art. 90d ust. 2 i ust. 4 oraz 90c ust. 2 w zw. z art. 90f ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Ponadto przez użyte w art. 90 f ustawy o systemie oświaty pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego rozumie się wskazanie wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu zaś do "trybu" chodzi o konkretne działania, przepisy lub procedury. Rada gminy uprawniona jest zatem do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14). Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 90f pkt 1 ustawy o systemie oświaty rada gminy winna określić sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności wskazane w art. 90d ust. 1. Natomiast w zaskarżonej uchwale w § 6 i § 7 powielono jedynie treść zapisu ustawy a konkretnie art. 90d ust. 9 ustawy o systemie oświaty, nie określając tym samym sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, a co za tym idzie rada gminy nie zrealizowała delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 3 ustawy o systemie oświaty mówiącej o określeniu przez radę gminy sposobu udzielania stypendium szkolnego, który pozwoli organowi stosującemu przepisy uchwały ustalać, w oparciu o jej postanowienia, konkretną wysokość stypendium w indywidualnych sprawach w zależności od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okoliczności wskazanych w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty, t.j. w szczególności, gdy w rodzinie występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe. Skarżący podniósł, że uchwała ponadto nie zrealizowała obowiązku określenia - zgodnie z art. 90 f pkt 4 ustawy o systemie oświaty - trybu i zasad udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Wszelkie uwagi przedstawione wyżej w stosunku do określenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin odnoszą się także do określenia trybu i zasad udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Nie sposób uznać za wypełnienie tej delegacji w powyższym zakresie, szczątkowe unormowania, będące powtórzeniem zapisów przepisu art. 90e ust. 1,2,3,4 ustawy o systemie oświaty. Zaskarżona uchwała nie reguluje zatem trybu i zasad udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego, ani też nie określa sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego. Nie zawiera tym samym wszystkich niezbędnych elementów, wynikających z art. 90f ustawy o systemie oświaty. Mając powyższe na uwadze Prokurator stwierdził, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska nie zrealizowała w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 1 powołanej ustawy, gdyż nie ustaliła sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego oraz sposobu i trybu ustalenia wysokości zasiłku szkolnego. Taka regulacja, jako sprzeczna z delegacją ustawową zawartą w art. 90f ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowi zaś istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska uwzględniła skargę w całości. Wyjaśniła ponadto, że obecnie trwają prace nad przygotowaniem projektu uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, z uwzględnieniem zarzutów Prokuratora zawartych w uzasadnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej jako "u.s.g.") stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 149 ze zm.). Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że kwestie dotyczące pomocy materialnej dla uczniów, uregulowane zostały w rozdziale 8a ustawy o systemie oświaty. Na podstawie art. 90c ust. 2 ustawy o systemie oświaty, wyróżnia się dwa rodzaje świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym i są to: stypendium szkolne i zasiłek szkolny. Stypendium szkolne, zgodnie z art. 90d ust. 1 ww. ustawy, może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12. Natomiast według art. 90e cytowanej ustawy, zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Z kolei przepis art. 90f ustawy o systemie oświaty zawiera upoważnienie dla rady gminy w zakresie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów szkół zamieszkałych na terenie gminy. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, określa w regulaminie w szczególności: 1. sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2. formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3. tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4. tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Przytoczony przepis zawiera zatem upoważnienie dla rady gminy, dotyczące wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Regulamin jest więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że uchwalając wymieniony regulamin, rada gminy nie może wykroczyć poza zakres delegacji ustawowej ani stanowić norm sprzecznych z ustawą. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wobec tego, każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Rada gminy, uchwalając regulamin w przedmiotowym zakresie, jest zatem zobowiązana do uwzględnienia przepisów, dotyczących kwestii pomocy materialnej dla uczniów, zawartych w ustawie o systemie oświaty. Do takich zaś przepisów należy zaliczyć te, które określają formy udzielania stypendium szkolnego, tj. określone w art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ww. ustawy, do których zalicza się: całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych (pkt 1), pomoc rzeczową o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakup podręczników (pkt 2), całkowite lub częściowe pokrycie kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania (art. 90d ust. 4). Oprócz wskazanej wyżej pomocy o charakterze rzeczowym, ustawa przewiduje również pomoc pieniężną, jednakże dopiero w sytuacji, w której organ przyznający stypendium uzna, że udzielenie stypendium w wyżej wskazanych formach nie jest możliwe, lub nie jest celowe – wówczas może przyznać stypendium szkolne w formie świadczenia pieniężnego (art. 90d ust. 5). Według zaś normy kompetencyjnej zawartej w art. 90f pkt 2 tej ustawy, rada gminy powinna wskazać formy, w jakich będzie udzielane stypendium szkolne. Jednocześnie oznacza to, że rada gminy, będąc upoważniona w art. 90f pkt 3 cytowanej ustawy, do określenia sposobu udzielenia stypendium szkolnego, nie może wykraczać poza przyjęte formy tego świadczenia. W § 14 ust. 1 regulaminu Rada Miejska określiła, że stypendium szkolne przyznane w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole oraz udziału w zajęciach realizowanych poza szkołą, pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w szczególności na zakup przyborów szkolnych, podręczników szkolnych i innych, tornistrów, strojów związanych z procesem edukacyjnym, instrumentów muzycznych, multimedialnych programów edukacyjnych, zwrotu kosztów wyjazdu na wycieczki szkolne oraz pokrycia kosztów nauki poza miejscem zamieszkania uczniów szkół ponadgimnazjalnych, realizowane jest przez refundację udokumentowanych kosztów poniesionych na cele edukacyjne ucznia a formą refundacji kosztów jest wypłata gotówkowa z kasy. Z powyższego wynika, że stypendium w formie przewidzianej w § 14 ust. 1 regulaminu jest udzielane poprzez częściową lub całkowitą refundację kosztów poniesionych przez ucznia, na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów. Prawidłowo więc skarżący zauważył, że taki sposób udzielenia stypendium, nie odpowiada formie pomocy określonej w art. 90d ust. 2 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty, bowiem jej udzielenie zostało uzależnione od konieczności uprzedniego pokrycia wydatków przez ubiegającego się o nią ucznia. Powyższe zapisy uchwały prowadzą do braku możliwości innego niż refundacja sposobu realizacji prawa do stypendium, a wówczas może dojść do sytuacji, w której osoby uprawnione do uzyskania pomocy, nie będą mogły z niej skorzystać, gdyż nie będą dysponować środkami pieniężnymi, np. na zakup określonych w uchwale pomocy szkolnych. Tymczasem stypendium ma być udzielone uczniowi w celu umożliwienia poniesienia wydatków, gdyż właśnie z tego powodu, że uczeń znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i nie dysponuje środkami finansowymi - o taką pomoc przecież się zwraca. Pokrycie kosztów powinno więc nastąpić, np. poprzez ich bezpośrednią zapłatę na rzecz podmiotu udzielającego świadczenia, objętego tą formą pomocy (np. podmiotu udzielającego zakwaterowania) bądź też w sposób uzgodniony z wnioskodawcą, co w takim przypadku nie wyklucza właśnie możliwości refundacji poniesionych uprzednio przez niego wydatków. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że skoro zaskarżone przepisy przewidują udzielenie stypendium wyłącznie poprzez refundację poniesionych wydatków i to bez zgody wnioskodawcy, to naruszają w sposób istotny art. 90d ust. 2 i ust. 4 oraz 90c ust. 2 w zw. z art. 90f pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przez użyte w art. 90 f ustawy o systemie oświaty pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego rozumie się wskazanie wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu zaś do "trybu" chodzi o konkretne działania, przepisy lub procedury. Rada gminy uprawniona jest zatem do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń. Słusznie też Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 90f pkt 1 ustawy o systemie oświaty rada gminy winna określić sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności wskazane w art. 90d ust. 1. Tymczasem w zaskarżonej uchwale, w § 6 i § 7 Załącznika nr 1 powielono jedynie treść zapisu art. 90d ust. 9 ustawy o systemie oświaty. Nie określono zaś sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego. Tym samym Rada Miejska nie zrealizowała delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten mówi o określeniu przez radę gminy sposobu udzielania stypendium szkolnego, który pozwoli organowi stosującemu przepisy uchwały ustalać, w oparciu o jej postanowienia, konkretną wysokość stypendium w indywidualnych sprawach w zależności od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okoliczności wskazanych w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Trafnie skarżący również zauważył, że uchwała nie zrealizowała obowiązku określenia - zgodnie z art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty - trybu i zasad udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Nie sposób bowiem uznać za wypełnienie tej delegacji w powyższym zakresie, szczątkowe unormowania, będące powtórzeniem zapisów art. 90e ust. 1,2,3,4 ustawy o systemie oświaty. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie reguluje zarówno trybu i zasad udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego, jak również nie określa sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego. Nie zawiera tym samym wszystkich niezbędnych elementów, wynikających z art. 90f ustawy o systemie oświaty. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska nie zrealizowała więc w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 1 ww. ustawy. Taka regulacja jest sprzeczna z delegacją ustawową zawartą w art. 90f ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Nie ustala bowiem sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego oraz sposobu i trybu ustalenia wysokości zasiłku szkolnego. Powyższe stanowi kardynalne uchybienie organu przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, a jako takie stanowi istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.