VIII SA/Wa 374/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D.S. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w R. przy ulicy ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania T. J. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], stwierdzającej wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] września 2001 r., nr [...], nakazującej J. S. przywrócenie stanu pierwotnego wody na gruncie, poprzez zlikwidowanie przetamowań przy przepuście pod drogą w sąsiedztwie działki [...] oraz odtworzenie istniejącej bruzdy w rejonie zabudowań T. J. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] Wójt Gminy R. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] września 2001 r., nr [...], nakazującej J. S. przywrócenie stanu pierwotnego wody na gruncie, poprzez zlikwidowanie przetamowań przy przepuście nad drogą w sąsiedztwie działki nr [...] oraz odtworzenie istniejącej bruzdy w rejonie zabudowań. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że aktualnie nie występują zakłócenia stosunków wodnych na spornym gruncie i nie ma potrzeby przywracania stanu pierwotnego poprzez zlikwidowanie przetamowań przy przepuście nad drogą oraz odtworzenie bruzdy w rejonie zabudowań. W międzyczasie wybudowana została droga gminna i woda spływa rowami przydrożnymi. Z przywołanej opinii biegłego wynika, iż obowiązek ten był zasadny do dnia [...] kwietnia 2003 r. tj. do czasu zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę drogi gminnej, które przewidywały rozwiązania techniczne zmieniające sposób odprowadzania wody ze spornego gruntu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się T. J., podnosząc iż sprawa odwodnienia jego posesji nie została załatwiona pomyślnie i jedynym sposobem na jej załatwienie jest przywrócenie stanu pierwotnego wody. Według niego budowa drogi gminnej wraz z odwodnieniem została wykonana niezgodnie z projektem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg J. S. oraz Prokuratora Rejonowego w P. na ww. decyzję wyrokiem z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt: VIII SA/Wa 115/08 uchylił zaskarżoną decyzję. Mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu ww. wyroku, organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. podniósł, iż art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera dwie normy prawne. Według pierwszej organ administracyjny wydający decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i nakazuje to przepis prawa. Natomiast odnośnie drugiej normy, organ administracyjny wydający decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to zarówno w interesie społecznym jak i strony. Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie brak jest szczegółowego przepisu prawa, który nakazywałby wygaszenie w określonych sytuacjach decyzji wydawanych na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, w związku z czym zastosowanie normy pierwszej nie mogło mieć miejsca. Odnosząc się do możliwości zastosowania wskazanej wyżej drugiej normy podniósł, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przesłanka faktyczna stanowi konieczną podstawę każdej decyzji administracyjnej, a gdy przestaje ona istnieć, decyzja traci moc wiążącą. W rozpatrywanej sprawie powstały nowe przesłanki faktyczne powodujące, iż decyzja z dnia [...] września 2001 r. przestała odpowiadać rzeczywistości. A mianowicie w 2005r. została wybudowana droga gminna, jak i wykonano jej odwodnienie przez zastosowanie rowów przydrożnych, przepustów, elementów betonowych i rurociągów betonowych tranzytowych. Powyższe spowodowało, że spływ powierzchniowy wody został skierowany do rowu melioracyjnego. Z chwilą przekazania drogi gminnej do eksploatacji zakłócenie stosunków wodnych w rejonie zabudowań skarżącego przestało istnieć. W toku przeprowadzonej w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej organ odwoławczy ustalił, iż aktualnie na omawianym terenie nie ma problemów zakłócania stosunków wodnych, co potwierdził skarżący podając, że od dwóch lat jego działka nie była zalewana i podtapiana. W związku z powyższym, po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że w obecnym stanie faktycznym tj. po wybudowaniu drogi gminnej, wykonanie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2001 r. jest niecelowe i niemożliwe. Przebudowany przepust pod drogą jest drożny, a przepływająca woda odprowadzana jest rowem przydrożnym. W tej sytuacji wygaszona decyzja stała się bezprzedmiotowa. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec spełnienia przesłanek z art. 162 § 1 k.p.a. organ odwoławczy uznał, iż uzasadnione jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2001 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r. złożył T. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2001 r.. W uzasadnieniu podniósł, iż decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy R. i umorzyło postępowanie. Pomimo że od tej pory nie zaszły żadne nowe okoliczności mające wpływ na sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. rozstrzygnięcie Kolegium uległo zmianie. Odnosząc się do stronniczej wg skarżącego opinii biegłego podniósł, iż nie stwierdził on, że został zmieniony kierunek przepływu wody w odwrotnym kierunku do dotychczasowego na niekorzyść skarżącego w kierunku jego posesji. Skarżący nie potwierdził, iż na rozprawie administracyjnej oświadczył, że od 2 lat sporny teren nie jest zalewany. Wg niego powyższe stwierdzenie dotyczyło wyłącznie dnia rozprawy, a problem podtapiania i zalewania zaczyna się przy każdym obfitym i dłuższym deszczu, czy roztopach śniegu. Ponadto podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do ustaleń dokonanych w czasie oględzin terenu w zakresie stanu wody w różnych punktach rowu melioracyjnego, co jego zdaniem świadczy o kierunku przepływu wody. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Podkreślił, iż od chwili wydania poprzedniej decyzji, nie zaszły żadne nowe okoliczności mające wpływ na sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art.1§1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz.U nr. 153 poz. 1269 ze zm./, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle §2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U nr. 153 poz.1270 ze zm. określana dalej jako ppsa /, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Badana, w zakresie określonej wyżej właściwości sądów administracyjnych, skarga T. J., na uwzględnienie nie zasługuje. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie w przedmiocie zasadności stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji administracyjnej dotyczącej przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Podstawą prawną wydanych w sprawie przez organy administracyjne rozstrzygnięć jest przepis art.162 §1 pkt.1 kpa, który reguluje instytucje procesową stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Stosownie do art.162 §1 pkt.1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Doktryna zgodnie przyjmuje, że przepis art.162§1 pkt 1 kpa w istocie ustanawia dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że w przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający, zaś w przypadku drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji / patrz B. Adamiak, J. Borkowski – Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd.4 Lexis Nexis 2004r./. Natomiast zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnyjnoprawnego, a więc z istnieniem przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego / np. śmierć podmiotu uprawnionego/. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć w sytuacji zniszczenie rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji z uprawnień przez stronę oraz z powodu zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji / patrz B. Adamiak, J. Borkowski – Postępowanie administracyjne.../. W odniesieniu do bezprzedmiotowości o charakterze przedmiotowym, doktryna eksponuje, że zachodzi ona wówczas, gdy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadająca rzeczywistości oraz, że przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności na których uregulowanie była skierowana / vide T. Woś – Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Lewis Nexis 2004r./. Rozważając zagadnienie bezprzedmiotowości orzecznictwo sądowe wskazuje, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu ze względu na który decyzja została wydana wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia / prawo lub obowiązek strony/, bądź podmiot którego to rozstrzygnięcie dotyczyło / przestał istnieć lub utracił kwalifikację/. / Vide wyrok NSA z dn. 30 stycznia 2008r. sygn. I OSK 4/07/. W innym orzeczeniu odnoszącym się do bezprzedmiotowości NSA wyraził tezę, że art.162§1pkt.1 kpa z natury rzeczy dotyczy decyzji które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe / niemożliwe/, albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe / wyrok NSA z dn.6 września 2007r. sygn akt II OSK 1179/06/. Odnosząc powyższe rozważania dotyczące instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji uregulowanej w art. 162§1 pkt 1 kpa do stanu faktycznego ustalonego w sprawie ze skargi T. J., należy zgodzić się z oceną organów administracji, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2001r. nr. [...] nakazującej J. S. przywrócenie stanu pierwotnego wody na gruncie poprzez zlikwidowanie przetamowań przy przepuście pod drogą w sąsiedztwie działki [...] oraz odtworzenie istniejącej bruzdy w rejonie zabudowań T. J. w miejscowości G. – wskutek zmian w stanie faktycznym stosunków wodnych na tym terenie i w związku z tym decyzja ta przestała odpowiadać rzeczywistości oraz niecelowe okazało się jej wykonywanie ze względu na cel z powodu którego decyzja ta została wprowadzona do obrotu prawnego. Sąd uznaje zasadność ocen wyrażonych przez organy administracji, że wykonanie obowiązków określonych powołaną wyżej decyzją było aktualne do czasu zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę drogi gminnej w miejscowości G. w ciągu drogi N.- G. Z chwilą wykonania, odbioru i przekazania drogi gminnej do eksploatacji w 2005r., zakłócenie stosunków wodnych przez zmianę ukształtowania terenu w rejonie zabudowań skarżącego T. J. uniemożliwiające swobodny odpływ wody przestało istnieć. Wytworzonym, w rezultacie zrealizowania w/wym. inwestycji budowy drogi gminnej, stan faktyczny w zakresie nowego uregulowania stosunków wodnych na tym terenie, spowodował, że zakłócenie stosunków wodnych związane z przyczynami wskazanymi w decyzji z dnia [...] września 2001r., przestało istnieć, a wykonanie określonych nią czynności stało się niecelowe i nieuzasadnione. Sąd stwierdza, że wnioski zawarte w dopuszczonej w sprawie opinii biegłego hydrologa, są logiczne, szeroko uzasadnione i jako takie należy zakwalifikować je jako wiarygodne, korespondujące z treścią art.29 ust.3 ustawy Prawo wodne. Powyższe, w ocenie Sądu dawało podstawę do stwierdzenia, że spełnione zostały przesłanki do uznania bezprzedmiotowości wyżej wymienionej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2001r. Sąd podziela także oceny organów administracji, że w rozpoznawanej sprawie wykazano istnienie interesu strony i interesu społecznego uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Należy uznać, że interes uczestnika postępowania J. S., sprowadzający się chociażby do uchylenia zagrożenia zastosowania środków egzekucji administracyjnej, uzasadnia przyjęcie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji. Natomiast w odniesieniu do przesłanki interesu społecznego, Sąd podziela przyjętą przez organ administracji SKO w R. niekwestionowaną zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie tezę, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Może ona bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego./vide B. Adamiak – Glosa do wyroku NSA z dn.11 października 1985r. sygn. SA/Wr – 556/85, OSPiKA 1986 z.9-10 poz.179/. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących naruszeń przez organy administracyjne przepisów postępowania, a sprowadzających się do kwestionowania kompetencji komisji przeprowadzającej wizję lokalną w terenie, czy zarzutów braku udziału Prokuratora Rejonowego w P. w rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w R.. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela oceny organów administracji, że brak jest podstaw do przyjmowania naruszeń przepisów postępowania w rozpoznawanej sprawie i należy uznać, że organy administracji rozpoznając sprawę ponownie, zrealizowały wskazania Sądu wynikające z wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 października 20088r. sygn. akt VIII SA/Wa 115/08. Reasumując stwierdzić należy, że poddana kontroli sądowej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy R. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia jego decyzji z dnia [...] września 2001r. – jest legalna, tj. nie narusza prawa zarówno co do przepisów prawa materialnego, jak i również przepisów postępowania w takim stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych powodów, na podstawie art.151 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.