VIII SA/Wa 380/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.na rzecz skarżącego P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako: ARMiR), po rozpoznaniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 z wniosku "[...]" spółka cywilna – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: kpa), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] grudnia 2010 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 złożony przez podmiot o nazwie "[...]" spółka cywilna. Z przedłożonych do wniosku dokumentów wynikało, że wspólnikami wspomnianej spółki cywilnej są P. M. oraz "[...]" sp. z o.o. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w B., po rozpatrzeniu przedłożonego wniosku wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. powołując się na art. 104, art. 105 § 1 kpa oraz § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 33 poz. 262) - umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 z wniosku "[...]" s.c. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 564/08 spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej. Zdolność taką mają jedynie wspólnicy spółki. Podniósł dalej, że w zakresie prawa administracyjnego regulowanego kpa, spółka cywilna jako nie mająca zdolności prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnej. W zaistniałym stanie, w związku ze stwierdzeniem, że wniosek o płatności został złożony przez podmiot nieuprawniony (nie posiadający zdolności prawnej), postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi wspólników spółki cywilnej, który w ustawowym terminie złożył od niej odwołanie nie zgadzając się ze stanowiskiem zajętym przez organ. W uzupełnieniu do odwołania P. M. – wspólnik spółki cywilnej "[...]" podniósł zarzucając jej błędną interpretację obowiązujących przepisów w zakresie osobowości prawnej spółki cywilnej. Zdaniem odwołującego się płatności rolnicze w przypadku spółki cywilnej na wniosek spółki (wspólników) winny być przyznane rolnikowi, czyli grupie osób tworzących spółkę cywilną (wspólnikom) pod warunkiem, iż nadano numer ewidencyjny odpowiadający spółce jako odrębnemu producentowi rolnemu. Numer ten zdaniem strony powinien być nadany jednemu ze wspólników na którego pozostali producenci wyrazili zgodę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w W., po rozpoznaniu odwołania, wspomnianą wyżej decyzją z dn. [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podał, że postępowanie w sprawie przyznania "[...]" spółka cywilna płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 nie może być prowadzone. Podstawą przyjętego rozwiązania jest brak podmiotowości spółki cywilnej. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka cywilna są jej wspólnicy. To im przysługuje status strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Wobec powyższego spółka cywilna nie może zostać uznana za stronę w rozumieniu kpa. Skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i jako taka nie ma zdolności prawnej, nie może też zostać beneficjentem płatności. W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wspólnicy spółki cywilnej "[...]" – P. M. oraz "[...]" sp. z o.o zarejestrowani są w ewidencji producentów rolnych ARMiR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), dlatego też organ nie jest władny do przyznania płatności, o którą wnosi spółka cywilna "[...]" na rzecz jej wspólników. W zaistniałej sytuacji wniosek złożony w imieniu spółki nie może być uznany za wniosek złożony faktycznie przez jej wspólników, stąd też nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sprawie decyzji. Decyzja organu II instancji doręczona została pełnomocnikowi wspólników spółki oraz wspólnikowi spółki cywilnej – P. M.. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył P. M. (dalej jako: skarżący) - wspólnik spółki cywilnej "[...]". Zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 105 kpa w związku z materialnoprawnymi przepisami szczególnymi, wniósł o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, powołując się na stosowne źródło, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny "posiadanie osobowości prawnej prawa cywilnego nie jest konieczne dla możliwości bycia stroną stosunków administracyjnoprawnych i uzyskania statusu strony postępowania. W tego rodzaju przypadkach rozstrzygające znaczenie mają przepisy prawa materialnego. Jeżeli ustawodawca wyposaża danego rodzaju jednostki organizacyjne w zdolność prawną w określonej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, to przepisy prawa procesowego nie mogą ograniczać zdolności jednostki organizacyjnej do bycia podmiotem praw i obowiązków w tej sferze prawa administracyjnego". Przywołując orzecznictwo sądowe skarżący wskazał, że stroną postępowania administracyjnego może być również spółka cywilna nie mająca osobowości prawnej i reprezentowana w obrocie cywilnoprawnym przez wspólników, jeżeli przepisy szczególne przyznają jej status strony. Skarżący wskazał, że uprawnionymi do płatności są wszyscy wspólnicy spółki jako grupa osób fizycznych lub prawnych, grupa wypełniająca definicję rolnika zawartą w art. 2 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) 1782/2003. Skarżący zaprezentował pogląd, że osobną kategorię podmiotów będących beneficjentami dopłat rolniczych stanowią grupy osób fizycznych lub prawnych tworzących konkretny węzeł obligacyjny, choćby te osoby fizyczne lub prawne występowały niezależnie, na własny rachunek, jako beneficjenci dopłat rolniczych. Grupa takich osób jest beneficjentem dopłat rolniczych bez względu na jej status w świetle prawa krajowego. Jego zdaniem decyzje w sferze płatności rolniczych dla spółek cywilnych były wydawane dla wszystkich wspólników, ze wskazaniem firmy spółki, a doręczane były wspólnikowi uprawnionemu chyba, że ustanowiono w trybie szczególnym innego pełnomocnika. Skarżący powołał się na orzeczenia kasacyjne Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSK: 454/09, 458/09, 460/09, 456/09, 455/09, 450/09, 449/09, 414/09, 451/09, 459/09), w których Sąd ten uznał, iż P. M. reprezentował w istocie nie spółki cywilne, lecz ich wspólników. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie do końca z przyczyn w niej wskazanych. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela przywoływany przez organy pogląd wyrażony wcześniej w przywołanej sprawie VIII SA/Wa 564/08, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej, układowej. Zdolność takową posiadają wspólnicy spółki. Jednak pogląd taki przeniesiony na grunt sprawy niniejszej nie przesądza o prawidłowości zaskarżonych decyzji. Skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, to tym bardziej nie może być pełnomocnikiem osób prawnych czy fizycznych (swoich wspólników), czy też działać w ich imieniu. Organ pierwszej instancji zdawał się dostrzegać to, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i zdolności do reprezentowania wspólników, skoro samą decyzję skierował do wspólników tej spółki, a nie do samej spółki. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10 z 2004 r., poz. 76 ze zm.) wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej nadaje się jeden numer ewidencyjny, to jest numer identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Poza sporem jest, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja lub ARiMR) wbrew tym przepisom nadała jednak spółce cywilnej odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego. Sądowi z urzędu jest również znany fakt, że Agencja użyła tego wadliwego numeru tak określając wnioskodawcę w "spersonalizowanym" wniosku przesłanym zainteresowanym, to jest z wpisanymi przez Agencję w formularzu wniosku danymi spółki cywilnej, w tym z wadliwie nadanym jej numerem identyfikacyjnym. Działanie takie wprowadzało w błąd zainteresowanych wspólników spółki cywilnej, prowokując i uzasadniając ich świadomość co do tego, że spółka cywilna jest podmiotem traktowanym jako producent rolny, uprawnionym do otrzymywania stosownej pomocy finansowej. Nie można przy tym czynić zainteresowanym wspólnikom zarzutu, że niejako dali się wprowadzić w błąd, że mimo to w myśl zasady ignoratia iuris nocet powinni mieć świadomość, że spółka cywilna nie może być podmiotem w sprawie. Same organy przyznają, że również tkwiły w takim błędnym przekonaniu o podmiotowości spółki cywilnej i dopiero pod wpływem orzeczeń sądowych wydanych w toku postępowania w innych sprawach doszły do przekonania, że spółka cywilna nie jest jednak producentem rolnym. Również praktyka stosowania prawa i praktyka życia gospodarczego od końca lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a nawet ustawodawstwo, traktujące niekiedy spółkę cywilną jako odrębny podmiot praw i obowiązków, wbrew jej cywilistycznej konstrukcji stosunku obligacyjnego wynikającej z przepisów kodeksu cywilnego, poparta wcześniejszą praktyką Agencji w podmiotowym traktowaniu spółek cywilnych, usprawiedliwiała błąd zainteresowanych wspólników w zgłoszeniu spółki cywilnej jako producenta rolnego występującego o środki pomocowe. W tej sytuacji wykorzystanie takiego błędu, usprawiedliwionego i nawet wywołanego przez samą Agencję, w celu wydania niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia, pozbawiającego ich nawet możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku, stanowiło naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa wynikającej z art. 8 KPA. Zasada ta, tak jak szereg innych zasad i przepisów szczegółowych Kodeksu postępowania administracyjnego ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym jakim jest postępowanie administracyjne i zdaniem Sądu stoi ona na przeszkodzie temu, by organ wykorzystywał wywołany przez siebie (nawet nieświadomie) u strony błąd w rozumieniu prawa na niekorzyść obywatela. Organ zasłaniając się przepisami ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które ograniczają zasadę udzielania informacji wynikającą z art. 9 KPA, nie może usprawiedliwiać wprowadzania przezeń obywateli (stron) w błąd. Gdyby do naruszenia zasady zaufania nie doszło i gdyby organ dostrzegając swój błąd we wcześniejszym potraktowaniu spółki cywilnej jako podmiotu uprawnionego poinformował o tym wspólników, to mogłoby to pozwolić wspólnikom na skorygowanie błędnego oznaczenia spółki jako wnioskodawcy. A więc i to wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 145 1 ust. 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami – dalej: p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a. (w odniesieniu do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji). Należy przy tym zauważyć, że podmiotem uprawnionym do otrzymania przedmiotowej pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 21 października 2003 r.) i przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji. Przenosząc te definicje na grunt prawa krajowego należy stwierdzić, że za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy należy uznać będących osobami fizycznymi i/lub prawnymi wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty. Organy uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat rolniczych, wydając decyzje o umorzeniu postępowania, dopuściły się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 KPA, nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 KPA. Jednym z wymogów formalnych podania (w przedmiotowej sprawie – wniosku), zgodnie z art. 63 § 2 KPA jest wskazanie od kogo ono pochodzi, a więc wskazanie strony. Skoro spółka cywilna w myśl art. 29 i 30 KPA i zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania przekonaniem stroną nie jest, to organ powinien dojść do przekonania, że wniosek nie wskazujący strony nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 KPA i powinien na podstawie art. 64 § 2 KPA wezwać wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Gdyby takie naruszenie przepisów prawa nie miało miejsca i stosowne wezwanie do usunięcia braków nastąpiło, to wnoszący wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. A więc i to naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ pierwszej instancji i nie dostrzeżone przez organ drugiej instancji w ramach kontroli instancyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu decyzji także z tej przyczyny na podstawie art. 145 1 ust. 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a. Konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 KPA było wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 KPA przez organ pierwszej instancji, który to błąd nie został zauważony i naprawiony przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 105 § 1 KPA postępowanie umarza się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Użycie słowa "stało się" na gruncie wykładni językowej nie może być pozbawione znaczenia. Sugeruje to zaistnienie pewnego zdarzenia, czy wyjście na jaw takiego zdarzenia, powodującego bezprzedmiotowość postępowania w toku samego postępowania, po jego wszczęciu. Zdarzeniem powodującym "stanie się bezprzedmiotowym" postępowania było według organów obu instancji dojście w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ pierwszej instancji do wniosku, że wskazana jako wnioskodawca spółka cywilna nie jest stroną postępowania. Nie zaszło więc żadne obiektywne zdarzenie prawne, żadna czynność prawna, która wpływałaby na stan faktyczny i prawny sprawy, jej uczestników, a zaszła jedynie zmiana "stanu świadomości" organów wywołana refleksją na tle orzeczeń sądowych w innych sprawach, których wynik nie miał prawnego wpływu i związku ze sprawą niniejszą. Taka zmiana "stanu świadomości" nie czyniła więc postępowania sama przez się bezprzedmiotowym, powinna w pierwszej kolejności prowadzić do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 KPA do właściwego wskazania strony, a dopiero po takim wezwaniu przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 KPA, bądź wydanie decyzji merytorycznej, w tym również odmownej, jeśli nie wystąpiłyby przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) udzielenia pomocy. Za nietrafne Sąd uznał zarzuty skargi, w których skarżący zarzuca, że organy niesłusznie nie uznały podmiotowości prawnoadministracyjnej spółki cywilnej w przedmiotowej sprawie. Jak wskazano wyżej co do zasady spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zgodnie z art. 29 KPA nie ma też ogólnej zdolności administracyjnej, to jest ogólnej zdolności bycia podmiotem (stroną) postępowania administracyjnego. Jednak art. 30 § 1 KPA wprowadza ograniczoną możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty nie mające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy, gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi, w pewnych zakresach uregulowanych tymi przepisami, podmiotowość prawną (zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w tych zakresach) są na przykład przepisy o podatku od towarów i usług, jak również o podatku akcyzowym. Nie sposób doszukać się jednak takich przepisów nadających podmiotowość administracyjnoprawną spółce cywilnej w przepisach dotyczących pomocy dla rolników opartej na przepisach Unii Europejskiej. Jak wyżej wspomniano taką zdolność mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych i/lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolniczą, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama taka spółka cywilna nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat odrębny od swoich wspólników traktowanych z osobna, czy też traktowanych jako grupa osób. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt I w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 p.p.s.a.