VIII SA/Wa 380/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także jako: "SKO" lub "organ odwoławczy"), utrzymało w mocy decyzję wydaną w dniu [...] lipca 2014 r. nr [...] przez Wójta Gminy J. ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez M. i H. małż. G., polegającej na budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] położonej w J.. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy przede wszystkim stwierdził, że w rozstrzyganej sprawie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") dla określenia warunków realizacji zamierzonej inwestycji. Organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i przedmiotowa analiza została opracowana zarówno w formie graficznej, jak i tekstowej. SKO podniosło, iż nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła sprzeczności z obecną funkcją terenu. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa, gospodarcza i usługowa. Na terenie nieruchomości należącej do wnioskodawców (teren działek nr [...] i [...]) usytuowany jest budynek mieszkalny, budynki gospodarcze i usługowe. Inwestor prowadzi obecnie działalność gospodarczą – usługi w zakresie obsługi uroczystości pogrzebowych, jak również produkcyjnych (produkcja trumien). Planowana budowa budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową będzie zatem stanowiła uzupełnienie istniejącej już zabudowy usługowej związanej z obsługą uroczystości pogrzebowych. Nie można mieć zatem wątpliwości, że inwestycja będzie kontynuacją istniejącej już funkcji usługowej. W ocenie organu odwoławczego istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa pozwala również na wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy według wskaźników określonych przez organ I instancji. W kontekście powyższych ustaleń SKO stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa" stawiane art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem organu nie ulega także wątpliwości, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej (drogi powiatowej). Natomiast uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji (nieruchomość jest już zabudowana). Teren nie wymaga również zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, albowiem teren części działki nr [...] objętej wnioskiem, uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzeniu nieobowiązującego od dn. 1 stycznia 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J.. Przedmiotowa decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi, przede wszystkim zamierzone przez inwestorów przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi jeżeli chodzi o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a mianowicie art. 5 ust. 2 ww. ustawy, który reguluje, "że na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą wskazanym w ustawie celom". Z treści tej normy prawnej wynika jedynie to, że każdy cmentarz winien być wyposażony w obiekt stanowiący dom przedpogrzebowy lub kostnicę, która ma służyć celom określonym w tym przepisie. Nie można natomiast z treści ww. przepisu wywieść wniosku, iż tylko na cmentarzu może być zlokalizowany dom przedpogrzebowy (organ powołał się na orzecznictwo sądowe w tym zakresie). W tej sytuacji SKO stwierdziło, że planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a tym samym zasadnym staje się wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Odnosząc się do zarzutów odwołania złożonego przez K. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, że nieprawdą jest jakoby planowana inwestycja miała być realizowana na terenach zabudowy zagrodowej. Na nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] wnioskodawcy małż. G. prowadzą już działalność związaną z organizacją pogrzebów, produkcją i sprzedażą trumien. Organ odwoławczy zauważa, że prowadzenie domu przedpogrzebowego wiąże się ze świadczeniem specyficznych usług, które często świadczone są w obiektach usytuowanych na terenie cmentarzy, czy też kaplicach znajdujących się w obiektach sakralnych, co jednak nie oznacza, że mogą być wykonywane wyłącznie w takich obiektach. Podkreślenia wymaga także, że warunek kontynuacji będzie spełniony również wówczas, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić. Przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy ma na celu wykazanie, czy i na jakich warunkach możliwe jest zagospodarowanie nieruchomości przy zachowaniu ładu przestrzennego. Nie przesądza zaś o tym, czy planowane zamierzenie inwestycyjne powstanie, a także jakie będzie ostateczne usytuowanie obiektów budowlanych. Kwestia ewentualnej uciążliwości obiektów np. zacienienia, emisji zanieczyszczeń będzie badana na etapie pozwolenia na budowę. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. K. (dalej jako: "skarżąca"). W skardze skarżąca wniosła przede wszystkim o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Wójta Gminy J.. Wskazała, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie skarżącej powyższe rozstrzygnięcia są tożsame, gdyż dotyczą tej samej inwestycji, o takiej samej funkcji i takiej samej lokalizacji, co powoduje, że spełnione są przesłanki do stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. K. K. podniosła także, że organ odwoławczy, tj. SKO nie wydało decyzji z zachowaniem ustawowego terminu załatwiania spraw określonego przepisami kpa. Skarżąca zarzuciła także, że SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie przeprowadziło własnego postępowania wyjaśniającego, przyjmując w całości argumentację organu I instancji w zakresie błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczącym zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżącej nie dostrzeżono, że żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób, który pozwalałby przez realizację inwestycji zachować kontynuację funkcji, co jest niezbędne do spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy uznał funkcję planowanej inwestycji jako funkcję usługową, choć nie wskazał argumentacji uzasadniającej taką interpretację, w szczególności nie wskazał żadnej działki sąsiedniej na której funkcja usługowa jest realizowana. Na wszystkich działkach znajdujących się na terenie analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa związana z prowadzeniem gospodarstw rolnych. Zdaniem skarżącej przyjmowanie, że na terenie inwestora występuje zabudowa związana z prowadzeniem działalności usługowej jest błędne, produkcja trumien nie może być traktowana jako działalność usługowa. W ocenie skarżącej zaskarżone decyzje naruszają prawa i godzą w istniejący ład przestrzenny. Budowa kaplicy pogrzebowej, która stanowi budynek kultu religijnego nie daje się pogodzić z realizowaną na całym obszarze analizowanym funkcją zagrodową, ani z funkcją usługową. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone decyzje nie naruszają bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium ustalająca warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez inwestorów (M. G. i H. G.), polegającej na: budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] położonej w J.. Z uwagi na treść skargi i charakter podniesionych zarzutów, należy odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutów o stwierdzenie nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, tj. z powodu, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko organu odwoławczego, że powyższy zarzut jest niezasadny. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że postępowanie prowadzone na podstawie wniosku inwestorów z dnia [...] lutego 2014 r., a zakończone decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2014 r., a następnie utrzymującą ją w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. jest tożsame z postępowaniem z wniosku z 2011 r. zakończonym decyzją SKO w [...] z dn. [...] kwietnia 2013 r. poprzedzonym decyzję Wójta Gminy J. z dn. [...] marca 2012 r. Postępowanie z wniosku z 2011 r. dotyczyło ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez małż. G. polegającej na budowie obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok wraz z infrastrukturą techniczną na części nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...] położonej w J.. Natomiast wniosek z 2014 r. dotyczył budowy budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] położonej w J.. Z zestawienia i porównania elementów oraz zakresu ww. zamierzeń budowlanych wynika, że nie można ich kwalifikować jako tożsame. Poza wspólnym elementem podmiotowym, tożsamość wnioskodawców, pozostałe elementy przedmiotowe, tj. zakres w rozumieniu terenu oraz rodzaj inwestycji, nie jest tożsamy. W związku z tym brak podstaw do uwzględnienia zarzutu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Podstawą materialnoprawną kontrolowanych decyzji jest przepis art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym dla sprawy) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołany przepis ustanawia zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wynikająca z art. 61ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że np. dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumianej kontynuacji funkcji dominującej. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy jednak uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym, w rozpoznawanej sprawie zabudowy usługowej, która wpisuje się w funkcję usługową występującą na analizowanym obszarze. Ponadto ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżącej i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak, jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne (por. wyrok WSA w Białymstoku z dn. 22.01.2015 r. sygn. akt II SA/Bk 738/14, www. cbois. gov.pl.). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej, że zaskarżona decyzja narusza treść art. 61 u.p.z.p. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej, nieruchomość na której planowana jest realizacja zamierzonej inwestycji obecnie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym oraz budynkami usługowymi związanymi z obsługą uroczystości pogrzebowych, tj. transportem oraz produkcją trumien. Z tej przyczyny Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że warunek kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy został spełniony. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy bowiem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Warunek kontynuacji będzie również spełniony wówczas, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić. Przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Czyli w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W realiach rozpoznawanej sprawy warunek kontynuacji funkcji został zatem spełniony, gdyż na terenie zamierzonej inwestycji inwestorzy prowadzą działalność usługową związaną z obsługą uroczystości pogrzebowych, tj. transportem oraz produkcją trumien. Zatem planowana inwestycja może zostać zdaniem Sądu zaliczona do uzupełniających istniejącą zabudowę, w tym usługową. Nie ulega wątpliwości, że budowa budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze. Jednakże żaden przepis nie nakazuje lokalizowania tego typu obiektów wyłącznie w pobliżu miejsca pochówku, tj. na terenach cmentarzy, co wynika zresztą z oceny prawnej dokonanej przez sądy wyrokach (brak naruszenia ustawy o cmentarzach, vide wyroki NSA z dn. 23.09.1996 r. sygn. II SA/Ka 353/96, z dnia 14.05.2008 r. sygn. II OSK 617/07, ww. cboi.gov.pl.). Stąd w ocenie Sądu uznać należy, że "usługi pogrzebowe", choć specyficzne, nadal pozostają usługami. Obiekty zaś, w których są świadczone, np. domy pogrzebowe pełnią funkcję usługową. Skoro zatem na analizowanym terenie funkcja usługowa występuje, to zamierzona przez inwestorów inwestycja jest dopuszczalna. Stąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa Sąd uznał za niezasadne. W odniesieniu do zarzutów naruszenia dóbr osobistych w postaci naruszenia prawa do spokoju, wypoczynku, zdrowia psychicznego i emocjonalnego przez zamierzoną inwestycję, należy podnieść, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, zatem nie mieszczą się w granicach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Nie może też skutkować uwzględnieniem skargi zarzut przewlekłości postępowania w rozpoznawanej sprawie. W tym zakresie skarżąca mogła realizować ochronę prawną przez wykorzystanie środków prawnych polegających na złożeniu zażalenia na bezczynność organu, czy też przez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 37 kpa, a następnie przez złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego. Na obecnym etapie postępowania podnoszenia tych zarzutów jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych też względów, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku, czyli skargę oddalił.