VIII SA/Wa 381/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt V SA/Wa 1122/07 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ odwoławczy powinien ponownie ocenić zebrane w sprawie dowody w oparciu o przepis art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz wyeliminować wadliwości powstałe na tle naruszenia art. 7-9, 11, 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 ust. 1, 2, 3 art. 28 ust. 3a i art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz. 74), zwanej dalej: s.u.s odmówił umorzenia należności z tytułu składek oraz odsetek za zwłokę na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W ocenie organu, do uwzględnienia złożonego przez K. B. w dniu 29 września 2006 r. wniosku o umorzenie należności, nie są spełnione warunki wynikające z art. 28 ust. 2 i 3a s.u.s. W wyniku złożonego przez K.B. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1pkt 1 utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki wymienione w art. 28 s.u.s. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż sytuacja materialna skarżącego pozwala na regulowanie zadłużenia. Nie stwierdzono faktu całkowitej nieściągalności zaległych składek. Skargę na powyższą decyzję złożył K. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż nikt w ZUS przez 9 lat nie informował go o zaległych składkach, które mógł uregulować wcześniej, nie doprowadzając do naliczenia odsetek. W chwili obecnej jest jedynym żywicielem 4 osobowej rodziny, zarabia [...] zł netto. Po opłaceniu wszystkich rachunków, do życia pozostaje kwota około [...] zł. Podkreślił, iż zaległą składkę jest w stanie zapłacić, ale nie dotyczy to odsetek, które zostały naliczone z wyłącznej winy organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga K. B. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwaną dalej k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, z którą nierozerwalnie łączy się właściwość instancyjna. Organ niewłaściwy nie jest zatem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Obowiązek ten ciąży na organie w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. Organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania (por. wyr. SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108 oraz wyrok z dnia 12 lipca 1994 r. NSA w Warszawie, II SA 781/93). Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości (art. 19 k.p.a.).Obowiązek ten ciąży na organie w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. O właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym, i które powinny być stosowane łącznie z przepisami prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową, w tym instancyjną. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 1122/07 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując uchybienia, które należało wyeliminować w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez tenże organ. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest, także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok Sądu nie zostanie uchylony w określonym prawem trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/1999, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., III SA 3377/00; wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199). W literaturze wskazuje się, że ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ewentualne naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 powodowałoby konieczność, w razie złożenia skargi, uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności). Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem Sądu. Jak wynika z akt administracyjnych, sprawa została rozpoznana ponownie przez obie instancje, mimo uchylenia przez Sąd jedynie decyzji organu II instancji. Tak więc, w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje pierwszoinstancyjne rozstrzygające wniosek K. B. z dnia 29 września 2006 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, tj. decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. i decyzja z dnia [...] maja 2008 r. Tymczasem wyrokiem WSA z dnia 23 sierpnia 2007 r. uchylono jedynie decyzję organu II instancji z dnia [...] stycznia 2007 r. Organ odwoławczy w takiej sytuacji po zwrocie akt z sądu, winien rozpoznać wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 grudnia 2008 r. i albo uchylić decyzję ZUS z dnia [...] grudnia 2006 r., aby w ten sposób sprawa przeszła przez administracyjny tok instancji, albo rozpoznać powyższy wniosek i wydać decyzję ponownie zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie. Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wspomnianej ustawy nieważność wyżej wymienionych orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.