VIII SA/Wa 381/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent Miasta R. (zwany dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 2, art. 5, art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7 i ust. 8, art. 115 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., poz. 182 ze zm., zwana dalej "u.p.s.") oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej "k.p.a.") w związku z § 1 uchwały Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania dla osób objętych programem wieloletnim "Pomoc państwa w zakresie dożywiania 2014-2020" w formie pieniężnej (dalej jako "uchwała RM"), orzekł o przyznaniu J. F. (dalej "skarżący") pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach ww. programu w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia [...] stycznia 2014 do dnia [...] marca 2014. Decyzji niniejszej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą RM, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach określonych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s.). W trakcie postępowania ustalono, że dochód skarżącego uzyskany w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł i jest niższy niż kwota równa 150% ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, czyli 813 zł. Stwierdzono nadto istnienie niezbędnej potrzeby bytowej w postaci zapewnienia świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Powyższe skutkuje uznaniem, że skarżący spełnia określone prawem warunki do przyznania przedmiotowego świadczenia. Biorąc pod uwagę interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżący wniósł o podwyższenie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku. Podał, iż osoby korzystające z publicznych jadłodajni są wspierane przez organ pomocy społecznej kwotą większą, tj. [...] zł z tego samego programu, jemu natomiast przyznano kwotę [...] zł i nie wskazano przyczyn takiej decyzji. Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 2 k.p.a., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący wniósł o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego ([...] stycznia 2014 r.) ustalono, że skarżący oczekuje pomocy na zakup: żywności, gorącego posiłku, środków czystości, tj. płyn, mydło, szampon, żyletki, 2 szt. miodu gryczanego, leki, w tym pokrzywa, lipa, mięta, rumianek, kurtka zimowa, kalesony, ciśnieniomierz. Sprawy dotyczące pomocy na zakup żywności, środków czystości, leków i odzieży zimowej zostały rozstrzygnięte odrębnymi decyzjami. Kolegium podało, że skarżący jest kawalerem, mieszka sam, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe oraz jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]). Łączna wysokość dochodu skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w grudniu 2013 r. wynosiła [...] zł, na który składał się zasiłek stały w kwocie [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Skarżący spełnia kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania dla osób objętych programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", bowiem jego dochód wynosi [...] zł. Zaskarżoną decyzją skarżącemu przyznana została pomoc w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia [...].01.2014 r. do dnia [...].03.2014 r. Kolegium oceniło, iż zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, bowiem organ I instancji nie uzasadnił dlaczego przyznał pomoc w takiej wysokości. Organ nie podał jakimi środkami dysponuje, ile osób może być uprawnionych do otrzymania takiej pomocy, jakimi kryteriami kierował się, przyznając świadczenie pieniężne w takiej wysokości, dlaczego w rozpoznawanej sprawie przyznał kwotę [...] zł. Zaskarżona decyzja nie zawiera w ogóle uzasadnienia w tym przedmiocie. Organ, wydając decyzję, powinien ją należycie uzasadnić i wyjaśnić, czym kierował się, podejmując takie rozstrzygnięcie oraz dać wyraz w jej uzasadnieniu. W konsekwencji w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to przepisy obligują do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i odpowiedniego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o podwyższenie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014 - 2020" z kwoty [...] zł miesięcznie do kwoty [...] zł miesięcznie. Podał, iż z powodu ciągłego niedożywienia ma anemię i źle się czuje. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie wystąpiła podstawa do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji konieczność uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r., przyznającej skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł miesięcznie oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podnieść należy, iż decyzja Prezydenta została wydana na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm., zwana dalej "u.o.p.w."). Stosownie do art. 3 u.o.p.w., w ramach programu są realizowane działania dotyczące m.in. zapewniania pomocy w zakresie dożywiania osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Z art. 5 u.o.p.w. wynika, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Z treści art. 7 u.o.p.w. wynika, że do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy u.p.s., dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z tego też względu w sprawie przyznania w ramach ustawy świadczenia pieniężnego, oprócz przepisów ogólnych regulujących problematykę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., dotyczący zasiłku celowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości, jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym np.: wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza również, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby, która się o nie ubiega. Organy mają prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb i możliwości finansowych organu, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i muszą zaspokoić potrzeby wielu osób. Natomiast sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak: wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu, umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności z treścią art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością. Mając na względzie powołane wyżej wymagania, jakim odpowiadać powinno orzeczenie o charakterze uznania administracyjnego, Sąd poddał kontroli zaskarżoną decyzję w tym właśnie kierunku. Sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił spełnienie przez stronę wymogów formalnoprawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia i w tym zakresie orzeczenie jest prawidłowe. Istotne dla oceny roli organów pomocy społecznej jest fakt, iż spełnienie kryteriów ustawowych przez wnioskującego o wsparcie nie powoduje automatycznie po ich stronie obowiązku spełnienia żądania, gdyż organy te mają ograniczone środki finansowe i tylko dysponując tymi środkami mogą udzielać wnioskodawcom pomocy, nie zawsze w pełnym zakresie. Organy pomocy społecznej nie mogą jednak poprzestać na "mechanicznym" rozpoznaniu wniosku o pomoc, bez dokładnej analizy sytuacji życiowej wnioskodawcy i uwzględnienia jego konkretnych potrzeb. Do każdej sprawy winny odnosić się indywidualnie, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ administracji ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza on możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że decyzja organu I instancji nie spełnia powyższych warunków, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a. Tym samym, zdaniem Sądu, zaskarżona kasatoryjna decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa. Słusznie organ odwoławczy uznał, że w sprawie konieczne jest wskazanie, dlaczego organ I instancji przyznał pomoc w określonej wysokości. W tym celu, ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent winien prawidłowo uzasadnić, jakimi kryteriami kierował się, podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.