VIII SA/Wa 382/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji wydanej przez Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad córką N. K. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...]., w tym za miesiąc [...] w kwocie [...] zł, oraz składkę na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne na wyżej wskazany okres, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej początkowego okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i przyznało J. K. w/w świadczenia na okres od [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 31 marca 2008 r. J. K. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką N. K. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2007 r. zaliczające córkę N. do osób niepełnosprawnych na okres do [...] i wskazujące na konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz wyrok Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 2008 r., który zmienił orzeczenie o niepełnosprawności w ten sposób, że wskazał również konieczność stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] Wójt Gminy W. przyznał J. K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad córką N. K. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...]., w tym za miesiąc [...] w kwocie [...] zł, oraz składkę na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne na wyżej wskazany okres. Od decyzji tej odwołanie złożyła J. K., nie zgadzając się z okresem na jaki świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane. Skarżąca podała, że prawo to przysługuje od dnia [...] sierpnia 2007 r., a więc od dnia stawienia się na komisję orzekającą o niepełnosprawności jej dziecka. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca spełnia kryteria wynikające z przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże organ I instancji wadliwie ustalił wysokość świadczenia za miesiąc [...] oraz okres, na jaki świadczenie zostało przyznane. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 cytowanej ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Użyte w tym przepisie pojęcie "począwszy od miesiąca" oznacza, że momentem przyznania świadczenia jest moment rozpoczęcia danego miesiąca, a więc jego pierwszy dzień. Dochodzone przez skarżącą świadczenie powinno jej przysługiwać począwszy od dnia [...] w pełnej wysokości za ten miesiąc. Okres, od którego przysługuje przedmiotowe świadczenie nie jest uzależniony od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, lecz wyłącznie od momentu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. K., zarzucając naruszenie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego domniemanie konstytucyjności w zakresie, w jakim określa on termin, od którego przyznaje się świadczenie rodzinne zostało wzruszone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (Dz. U. Nr 200, poz. 1446). Wyrok ten nie został wzięty pod uwagę przez organy administracji. Zdaniem Trybunału, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, jeżeli jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Dodał, iż nie znaleziono możliwości bezpośredniego przeniesienia tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przyznania J. K. świadczenia pielęgnacyjnego od daty orzeczenia niepełnosprawności córki, tj. od urodzenia, tym bardziej, że przyznanie tego świadczenia uzależnione jest nie tylko od uzyskania odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności, ale również od rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem oraz wysokości uzyskiwanego przez rodzinę dochodu. Nadto organ podniósł, iż wyrok ten wiąże w zakresie ograniczonym pytaniem prawnym zadanym przez WSA w Gdańsku a bezpośrednie przeniesienie jego tezy na inne sprawy może dotyczyć sytuacji przyznania identycznego zasiłku w tożsamej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga J. K. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie istota sporu prawnego, jaki wystąpił między organami administracji obu instancji a skarżącą dotyczy terminu, od którego przyznane winno być świadczenie pielęgnacyjne. Kwestia ta unormowana została w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Regulacja tego przepisu znajduje zastosowanie w przypadku wszystkich świadczeń rodzinnych, a więc także świadczeń opiekuńczych, w tym i świadczenia pielęgnacyjnego (art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek złożony w urzędzie gminy lub miasta. W rozpoznawanej sprawie przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił jedną z podstaw prawnych rozstrzygnięcia, zarówno organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji. Trybunał Konstytucyjny we wskazanym i analizowanym poniżej wyroku wypowiedział się o zgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 oraz art. 69 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny, odpowiadając na pytanie prawne zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 95/07, wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (Dz. U. Nr 200, poz. 1466), który wszedł w życie z dniem 30 października 2007 r., stwierdził, że art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawa do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego mimo, że wydany został w wyniku zgłoszenia konkretnego pytania prawnego sformułowanego na gruncie stanu faktycznego, będącego przedmiotem decyzji kontrolowanej przez sąd administracyjny co do istoty oraz bezpośrednio dotyczy zagadnienia prawnego istotnego dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie. Zasadniczy składnik sentencji tego wyroku należy bowiem odczytywać w ten sposób, że art. 24 ust. 2 ustawy, w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Wskazana wyżej teza tego wyroku wypowiedziana została odnośnie do osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w szczególnej sytuacji procesowej związanej z tym, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności uzyskane zostało w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Ma ona jednak charakter bardziej generalny niż wynikałoby to z brzmienia sentencji tego wyroku związanej treścią pytania prawnego zadanego w konkretnej sprawie. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy bowiem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim wiąże on termin, od którego przyznaje się świadczenie rodzinne, w tym i świadczenie pielęgnacyjne, z datą złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wszystkimi wymaganymi przy orzekaniu w przedmiocie tego zasiłku dokumentami. Zakres badania konstytucyjności przepisu w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczył zakresu normowania, czyli określonego w tym przepisie zakresu obowiązku organu administracji, obejmującego sposób określenia momentu początkowego realizacji uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał wypowiada się jednoznacznie, niezależnie od informacji o poczynionej sygnalizacji legislacyjnej, przedmiotem której jest stwierdzenie konieczności zmiany przepisu, że powinien on mieć szersze zastosowanie, wskazując, iż ograniczenie treści jego sentencji związane było treścią pytania. Intencja Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii wynika ze sformułowań wskazujących na możliwość rozciągnięcia tezy wyroku na inne niż zasiłek pielęgnacyjny świadczenia rodzinne, m.in. z tego powodu, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy dotyczy ogólnie świadczeń rodzinnych, a podjęty wyrok może mieć generalny wpływ na dokonywanie wykładni tego przepisu, mając na uwadze art. 8 Konstytucji – por. zwłaszcza pkt 6.1 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z tych też powodów, Sąd w niniejszej sprawie przyjął, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, ma bezpośrednie zastosowanie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy. Podkreślenia wymaga również to, że zdaniem przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego, które podziela skład orzekający w przedmiotowej sprawie, jeśli odmowa zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją następuje w ramach postępowania, w którym postawione zostało pytanie prawne, to identycznie powinien postąpić każdy inny sąd rozpoznający podobną sprawę, w której pojawia się problem stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją w odniesieniu do stanu prawnego istniejącego przed wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (vide: M. Safian: Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Państwo i Prawo 2003, nr 3, s. 16; P. Winczorek: Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., Warszawa 2000, s. 253). W nauce prawa konstytucyjnego, co Sąd w niniejszej sprawie wziął również pod uwagę, przyjmuje się, że to, iż przepis jest niezgodny z Konstytucją, oznacza, iż traci on moc obowiązującą i zostaje usunięty z systemu prawa pozytywnego, a więc nie może być stosowany pro futuro przez jakikolwiek organ władzy publicznej (por. P. Winczorek, op. cit., s. 247). Ponadto, w przypadku oceny dokonywanej przez sąd administracyjny nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność z Konstytucją przepisu aktu normatywnego, na którym oparto decyzję poddaną ocenie sądu, prowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej, gdyż prócz dwóch podstawowych warunków przyjętych w klasycznej koncepcji prawidłowości decyzji administracyjnej, to jest wydanie decyzji przez organ do tego umocowywany i oparcie jej na mających w sprawie zastosowanie przepisach prawa, występuje warunek trzeci - prawidłowość z punktu widzenia przyjętych reguł konstytucyjnych aktu powszechnie obowiązującego prawa, na którego podstawie została wydana decyzja administracyjna (por. B. Adamiak: Zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą jako przesłanki prawidłowości decyzji administracyjnej, Przegląd Sądowy 2007, nr 1 s. 6). Mając na uwadze powyższe rozważania, należało w rozpoznawanej sprawie uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z art. 145a § 1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wówczas, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmerman w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, opublikowanej w OSP 2000, z. 1, poz. 16). W ocenie Sądu, przyjęcie odmiennego poglądu pozbawiałoby instytucję wznowienia postępowania w wyniku odpowiedniego wyroku Trybunału Konstytucyjnego skuteczności, a nawet poddawałoby w ogóle funkcjonalność tej instytucji w wątpliwość. Teza ta zachowuje swoją aktualność również w obowiązującym obecnie stanie prawnym. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza dla rozpoznawanej sprawy, iż przepis ten, w zakresie, w jakim stwierdzona została ta niezgodność, nie może być uznany za prawidłową podstawę wydanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją , umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego , na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygniecie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi w sprawie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Pogląd taki został zawarty między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99 (LEX nr 4680), w którym Sąd wskazał, że skoro okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie której została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji pierwszej instancji) przez sąd administracyjny. Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym oraz, w ocenie Sądu, odpowiada sytuacji wywołanej wydaniem wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ramach której dokonywana została kontrola w niniejszej sprawie.(tak: wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 stycznia 2008 r., IISA/Lu 788/07). Organy administracji publicznej rozpoznając ponownie sprawę będą zobowiązane zastosować przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego, wynikającej z powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to powinność dokonania takiej interpretacji art. 24 ust. 2 ustawy, rezultatem której będzie wyeliminowanie z zakresu normowania powyższego przepisu wzorca normatywnego, który wskazuje na przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o jego przyznanie wraz z kompletem wymaganych dokumentów. W przypadku stwierdzenia przez organ spełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek wynikających z treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane począwszy od dnia [...] sierpnia 2007 r., tj. od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O zakresie wykonania zaskarżonego aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.