VIII SA/Wa 383/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 85 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w G. J. K. W uzasadnieniu aktu Wojewoda [...] podał, iż w dniu [...] kwietnia 2009 r. do organu wpłynęła z Sądu Rejonowego w G. informacja o wydaniu wobec przewodniczącego Rady Powiatu w G. J. K. wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne. Na podstawie danych z Krajowego Rejestru Karnego organ ustalił, iż wyrokiem Sądu Rejonowego w G. wydanym w sprawie sygn. akt [...], utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w R., sygn. akt [...], radny został oskarżony o popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego z art. 231 § 1 kodeksu karnego w związku z art. 12 kodeksu karnego. Na podstawie art. 66 § 1 kodeksu karnego w związku z art. 67 § 1 kodeksu karnego postępowanie karne zostało warunkowo umorzone na okres próby 1 roku. Powołując treść art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547 ze zm., zwana dalej Ordynacją wyborczą) wywiódł, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W myśl art. 7 ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej bierne prawo wyborcze przysługuje osobie mającej prawo wybieralności do danej rady. Nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego oraz osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Organ wyjaśnił, iż umorzenie postępowania karnego nastąpiło w czasie trwania kadencji Rady Powiatu G., która rozpoczęła się [...] listopada 2006 r. i trwa nadal. Właściwą do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, który utracił prawo wybieralności w trakcie pełnienia mandatu radnego, jest Rada Powiatu w G. najpóźniej w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (zgodnie z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej). Wobec upływu 3 miesięcznego terminu do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] grudnia 2009r. znak [...] wezwał Radę Powiatu w G. do wygaszenia mandatu radnego J. K. wskazując, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej, rada powiatu zobowiązana jest do wydania uchwały, a w przypadku braku reakcji ze strony rady w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, organ nadzoru skorzysta z uprawnień wynikających z treści art. 85 a ustawy o samorządzie powiatowym. W odpowiedzi na wezwanie Rada Powiatu w G. przesłała organowi nadzoru pismo datowane na dzień [...] stycznia 2010 r. wraz z wyciągiem z protokołu sesji [...] z których wynika, że na sesji w dniu [...] stycznia 2010 r. projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego został "jednogłośnie odrzucony". Wojewoda wskazał nadto, że pismem z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. W konkluzji organ stwierdził, iż wydanie zarządzenia zastępczego uznał za konieczne i w pełni uzasadnione. Skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] wnosząc o jego uchylenie złożył J. K. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący oświadczył, iż nie zamierza kwestionować zasadności merytorycznej treści zarządzenia zastępczego. Jednakże przedmiotowe zarządzenie narusza jego interes prawny, bowiem nie określa momentu wygaśnięcia mandatu. Kwestia ta jest ważna, skarżący chce wiedzieć dokładnie kiedy przestanie być radnym, z okolicznością tą wiąże się bowiem uprawnienie do pobierania diety, czy też uczestniczenia w obradach organów powiatu. Jest to tym bardziej istotne, że skarżący sprawuje funkcję przewodniczącego Rady Powiatu G. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, w pierwszej kolejności wnosząc o odrzucenie skargi jako wniesionej przez osobę nieuprawnioną. Zdaniem organu, uprawnionym do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie zastępcze jest jedynie Rada Powiatu w G., wobec której ww. rozstrzygnięcie stało się już prawomocne. W przypadku uznania zaś przez Sąd, że skarżący ma prawo do wniesienia skargi, organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się merytorycznie do podniesionego w skardze zarzutu o braku informacji o momencie wygaśnięcia mandatu, organ wskazał, że jest on bezpodstawny. Okoliczność ta wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Momentem utraty mandatu jest data wydania prawomocnego orzeczenia o umorzeniu postępowania, a więc wyroku Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 p.p.s.a). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie (art. 148 p.p.s.a). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ). Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia zastępczego, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Na wstępie odnieść się należy do samej kwestii dopuszczalności wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody przez radnego powiatu, którego to zarządzenie dotyczy. W wyroku z dnia 17 lipca 2007 r. (sygn. akt P 19/04) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził także, iż ustawodawca winien pilnie dostosować przepisy ustawy do wydanego werdyktu. W związku z tym ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180 poz. 1111) znowelizowano między innymi art. 85 a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym wprowadzając regulację zakładającą, że uprawnioną do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze (w tym przypadku radnego). Co prawda, w art. 6 powołanej ustawy zmieniającej wprowadzono zastrzeżenie, iż ma ona zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie. W ocenie Sądu ten ostatni przepis nie odnosi się jednak do przyznanego radnemu uprawnienia do zaskarżenia zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu. Przyjęcie poglądu, że przepis ten ma zastosowanie dopiero od następnej kadencji, powodowałoby, że ustawodawca zamiast wyeliminować stan niekonstytucyjności, de facto przywróciłby go na określony czas, pogarszając sytuację prawną radnych w tym zakresie w stosunku do stanu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Istotnym jest, że przyjęcie takiej wykładni uniemożliwiałoby radnym zaskarżenie tylko tych zarządzeń zastępczych, które zostały wydane po wejściu w życie zmienionych przepisów, co z kolei naruszałoby zasadę równości wobec prawa. Tym samym, biorąc pod uwagę wykładnię celowościową i zasadę racjonalności ustawodawcy uznać należało, iż wprowadzona nowela miała na celu dostosowanie przepisów do werdyktu Trybunału, a nie ponowne wprowadzenie stanu niekonstytucyjności. W związku z tym, zdaniem Sądu, należy przyjąć interpretację, iż przepis uprawniający do złożenia przez radnego skargi na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu ma zastosowanie od daty jego wejścia w życie. Stąd też skarga w niniejszej sprawie, złożona przez samego radnego na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] o wygaśnięciu mandatu radnego jest dopuszczalna. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 85 a ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej. Stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy nie mają prawa wybieralności osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 85 a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 29 ust. 6, oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 85 a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Z treści powołanych przepisów wynika, że zarządzenie zastępcze stanowi środek nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Ma ono na celu wypełnienie luki powstałej wskutek braku działania organu samorządowego. W sprawie niniejszej Rada Powiatu w G. nie podjęła uchwały o której mowa w art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej mimo wezwania organu nadzoru. Zatem procedura poprzedzająca wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego była zgodna z przepisami prawa. Z treści art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej wynika wprost, że w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1 rada – w drodze uchwały stwierdza wygaśnięcie mandatu. Podstawowe znaczenie ma wystąpienie enumeratywnie w ustawie wymienionych okoliczności faktycznych, które skutkują wygaśnięciem mandatu. Powyższe uwagi odnoszą się tym samym do zarządzenia zastępczego, które zastępuje uchwałę rady. Zarówno akt podejmowany przez wojewodę jak i uchwała rady stwierdzają jedynie wystąpienie określonych okoliczności. Wygaśnięcie mandatu na skutek zaistnienia jednej z okoliczności, o których mowa w art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej następuje co do zasady z mocy prawa, w dacie zaistnienia zdarzenia zaistniałego w normie prawnej. Zarówno uchwała rady gminy (analogicznie należy rozumieć również rady powiatu), jak i zarządzenie zastępcze organu nadzoru zmierzają do potwierdzenia skutku prawnego, jaki wystąpił z mocy prawa (patrz : wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2007 r. sygn. akt P 19/04). W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt wydania wobec radnego J. K. prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Tym samym wobec prawomocnego ww. wyroku skarżący utracił jako radny prawo wybieralności. Powyższe zdarzenie stanowiło podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego i podjęcia przez Radę Powiatu w G. w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku uchwały stwierdzającej wygaśnięcie tego mandatu. Niepodjęcie przez ww. radę uchwały w tym przedmiocie nie może skutkować zachowaniem mandatu przez radnego, który utracił prawo wybieralności. Z mocy art. 190 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej nastąpiło wygaśnięcie mandatu radnego, wobec którego wydano wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Wygaśnięcie mandatu, co do zasady następuje bowiem z mocy prawa, z dniem wystąpienia przesłanek do jego wygaśnięcia. Konieczne jest jedynie urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, a takim aktem jest uchwała rady powiatu, bądź zarządzenie zastępcze wojewody. Zarządzenie zastępcze jest więc jedynie urzędowym potwierdzeniem skutku prawnego, który nastąpił z mocy ustawy. Po bezskutecznym upływie terminu określonego w art. 85 a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym obowiązkiem wojewody było wydanie zarządzenia. Zarówno podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego jak i wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę ma charakter jedynie deklaratoryjny. W przedmiotowej sprawie Sąd bada legalność wydanego zarządzenia zastępczego, a zarzuty podnoszone przez skarżącego nie mają wpływu na ocenę jego prawidłowości. Organ administracji, który wydał zarządzenie zastępcze potwierdził jedynie fakt, który nastąpił z mocy prawa. Rozstrzygnięcie to miało charakter deklaratoryjny. W świetle powyższego istniała podstawa do podjęcia przez Wojewodę [...] zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego J. K. w trybie art. 85 a ustawy o samorządzie powiatowym. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.