VIII SA/Wa 386/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. 1. Decyzją z [...] marca 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania B. L. (dalej: "skarżący"), Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "organ I instancji" lub "Dyrektor ARiMR") wydaną [...] lutego 2017 r. Przedmiotem decyzji było stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej: "Kierownik ARiMR") z [...] maja 2016 r. w sprawie płatności rolnośrodowiskowych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezes ARiMR wskazał m. in. przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.23 ze zm.; dalej: "Kpa"). 2. Stan faktyczny. 2.1. Ostateczną decyzją z [...] maja 2016 r. Kierownik ARiMR przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 ([...] zł), której nieważność stwierdził Dyrektor ARiMR decyzją z [...] lutego 2017 r. Po wszczęciu z urzędu postępowania w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa Dyrektor ARiMR uznał, że decyzja Kierownika ARiMR obarczona jest wadą rażącego naruszenia § 13a ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Kierownik ARiMR nie rozpatrzył bowiem całego materiału dowodowego, czego efektem było bezpodstawne przyznanie skarżącemu płatności do powierzchni w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) [...] ha, w wariancie 2.5 Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) - [...] ha, w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze (z certyfikatem zgodności) - [...]ha (wobec zadeklarowanej we wniosku powierzchni [...] ha). 2.2. W odwołaniu skarżący podniósł, że w październiku dokonano nowych nasadzeń malin i porzeczek czarnych. Areał w wariancie 2.9. jest większy o [...] ha. Decyzja Kierownika ARiMR z [...] maja 2016 r. jest zatem zgodna z powierzchnią deklarowaną, czyli prawidłowa. 2.3. Prezes ARiMR utrzymał jednak w mocy decyzję Dyrektora ARiMR stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Kierownika ARiMR z [...] maja 2016 r. przyznającej skarżącemu zawyżoną płatność rolnośrodowiskową. Kierownik ARiMR wydał bowiem decyzję z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 13a ww. rozporządzenia. Zauważył, że skarżący zadeklarował powierzchnię [...] ha rozpoczynając w 2014 r. realizację 5 – letniego programu rolnośrodowiskowego. Zobowiązanie to co do zasady nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji. Kierownik ARiMR przyznał skarżącemu płatność do powierzchni [...] ha na rok 2014 w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności). Odmówił jednocześnie płatności w pozostałym zakresie. Płatność na rok 2015 r. przyznał zaś do powierzchni zawyżonej, którą skarżący zadeklarował we wniosku na rok 2015. Obowiązany był bowiem do przyznania płatności do powierzchni nie przekraczającej powierzchni zobowiązania w pakiecie 2 ustalonej w decyzji o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej z [...] kwietnia 2015 r., tj. maksymalnie do powierzchni [...] ha w wariantach 2.1. i 2.5 oraz do powierzchni [...] ha w wariancie 2.9. Tym samym rażąco naruszył § 13a rozporządzenia, czego konsekwencją była konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zarzuty odwołania Prezes ARiMR uznał w konsekwencji za chybione. Dodał, że w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika ARiMR, organ ten w ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązany będzie do wydania nowej decyzji dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z [...] kwietnia 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd" lub "WSA"). Opisał swoje zastrzeżenia dotyczące działań organów, które są dla niego niekorzystne. Wystąpił o "anulowanie zaskarżonej decyzji i naliczenie należnych dopłat bez sankcji na 2014, 2015 i 2016 r. według areału". 3.2. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, aczkolwiek zarzuty postawionych przez jej autora okazały się chybione. 4.1. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie, Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Organy obu instancji nie wykazały bowiem, że decyzja Kierownika ARiMR z [...] maja 2016 r. przyznająca skarżącemu na 2015 r. płatność rolnośrodowiskową została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, dotyczące 2015 r., tj. przyznania skarżącemu płatności do zawyżonej powierzchni w stosunku do płatności przyznanej skarżącemu na 2014 r., świadczą tylko o tym, że Kierownik ARiMR, wydając decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy. Jednak tego rodzaju uchybienie nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Tym bardzie, że wykładnia językowa przepisów § 13a rozporządzenia, szczególnie w części dotyczącej przyznania płatności do działek "zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności" nie świadczy o trafności stanowiska organów obu instancji, które wywodzą swoją argumentację z wykładni również innych przepisów. Zarówno Prezes ARiMR, jak i Dyrektor ARiMR, nie wykazali, że Kierownik ARiMR wydał dla skarżącego [...] maja 2016 r. decyzję przyznającą płatność rolnośrodowiskową na 2015 r. z rażącym naruszeniem § 13a rozporządzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji brak jest stosownych rozważań na temat wykładni tego przepisu, w którym użyto sformułowania o płatności do powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku, a nie do powierzchni uznanej przez organ za prawidłową. 4.2. Wadliwa (niekompletna) ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazana przez Dyrektora ARiMR jako uchybienie Kierownika ARiMR, nie jest rażącym naruszeniem prawa. Dostrzegł to Prezes ARiMR, który pomijając w tej części argumentację organu I instancji, skoncentrował swoją uwagę na innych przyczynach, stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2016 r. Powołał się na szereg przepisów prawa materialnego, ale jako przepis prawa rażąco naruszony wskazał bliżej nieokreślone przepisy § 13a rozporządzenia, podkreślając wybrany fragment regulacji, co w sposób oczywisty świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji. 5. Skarga ma charakter opisowy, a jej autor nie postawił zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych zasad lub (i) przepisów. Wskazał na wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez organy orzekające w sprawie, z czym należy się zgodzić w zakresie, o którym mowa wyżej, bez konieczności dokonywania pogłębionej analizy przepisów, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. 6. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy istnieją przesłanki (wady kwalifikowane, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika ARiMR z [...] maja 2016 r. Nie każda wadliwość decyzji może stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Rozstrzygnięcie wydane w trybie przepisów art. 156 § 1 Kpa powinno zostać należycie uzasadnione, a przed jego wydaniem, należy ustalić należycie stan faktyczny sprawy oraz dokonać wykładni tych przepisów, które zdaniem organu znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w celu ustalenia, czy dany przepis prawa materialnego został naruszony w sposób kwalifikowany (rażący). Dodać należy, że naruszenie przepisów postępowania może zostać uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa tylko wówczas, gdy kwalifikowanej wady można doszukać się w samej decyzji. Dokonując wykładni przepisów § 13a rozporządzenia należy zaś w pierwszej kolejności kierować się dyrektywami wykładni językowej (gramatycznej), szczególnie na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. 7. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 oraz art. 135 uppsa, Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na brak stosownego wniosku, o którym mowa w art. 210 § 1 uppsa.