VIII SA/Wa 388/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi L. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga L. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 1992 r. Prezydent Miasta [...] (zwany dalej: Prezydent, organ I instancji), zatwierdził plan realizacyjny i udzielił J. i S. M. (zwani dalej: inwestorzy), pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego – 1/2 bliźniaka na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją ostateczną Nr [...] z [...] marca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB) Nr [...] z [...] listopada 2005 r. nakazującą inwestorom przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego – 1/2 bliźniaka na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją Nr [...] z [...] października 2008 r. Prezydent, działając na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej p.b.) orzekł o uchyleniu decyzji własnej Nr [...] z [...] kwietnia 1992 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej inwestorom, pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego – 1/2 bliźniaka na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. sprecyzowanym [...] lutego 2017 r. L. W. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) wystąpił do Wojewody [...] (zwany dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji Nr [...] z [...] października 2008 r. orzekającej o uchyleniu decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 1992 r. Decyzją Nr [...] z [...] maja 2017 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 104 w związku z art. 157 § 1 i § 2, art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 82 ust. 3 p.b., orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Nr [...] z [...] października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskodawca posiada interes prawny w zainicjowaniu postępowania nieważnościowego, jak bowiem wynika z decyzji PINB Nr [...] z [...] stycznia 2001 r., odległość budynku inwestorów od granicy działki nr [...] należącej do wnioskodawcy mierzona na oględzinach wynosi odpowiednio 2,75 m i 3,1 m. Usytuowanie, jak i wysokość budynku usytuowanego na działce przy ulicy [...], powoduje, że działka nr [...] leży w obszarze oddziaływania ww. obiektu. Odnosząc się do meritum sprawy organ odwoławczy podał, iż w [...] października 2008 r. do organu I instancji wpłynęło pismo PINB z [...] października 2008 r., informujące, że w toku postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy realizacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] działka nr [...] ustalono, że w trakcie realizacji inwestor dokonał istotnych odstępstw od decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 1992 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1/2 bliźniaka i decyzją ostateczną Nr [...] z [...] listopada 2005 r. nakazał inwestorowi przedłożenie projektu zamiennego przedmiotowego budynku. Wskazał, iż z regulacji art. 36a ust. 2 p.b. wynika, iż w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ architektoniczno-budowlany, wcześniej wydał pozwolenie na budowę uchyla to pozwolenie. Zatem wydanie decyzji ostatecznej PINB Nr [...] z [...] listopada 2005 r nakazującej, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., przedłożenie projektu zamiennego przedmiotowego budynku obligowało Prezydenta do wydania decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę (Nr [...] z [...] kwietnia 1992 r.), zgodnie z art. 36a. ust. 2 p.b. Oceniając ww. decyzję organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności stwierdził, iż art. 36a ust. 2 p.b. jest regulacją, której stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni i Prezydent wydając decyzję Nr [...] z [...] października 2008 r., nie naruszył rażąco prawa. W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wskazał, iż projekt zamienny został zatwierdzony decyzją PINB Nr [...] z [...] października 2008 r., natomiast Prezydent wydał decyzję uchylającą decyzję o pozwoleniu na budowę [...] października 2008 r. nie mając wiedzy na temat projektu zamiennego. W decyzji Nr [...] z [...] października 2008 r. PINB stwierdził, że zalecane projektem zamiennym roboty budowlane (poza wymianą pokrycia dachu) nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a zatem nie podlegają regulacji administracyjno-prawnej. Nadto, że przedmiotowy budynek nie wymaga robót budowlanych podlegających regulacji administracyjno-prawnej tj. decyzji organu na ich wykonanie. Powyższe pozostaje w sprzeczności z ww. stwierdzeniem organu. W związku z powyższym powoływana decyzja PINB nie jest zgodna z prawem. Niniejsze fakty i stwierdzenia wskazują na to, iż zgodnie z prawem inwestor po zakończeniu procesu budowlanego powinien wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia na budowę. Zatem w tej sytuacji nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że decyzja Prezydenta z [...] października 2008 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] września 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB, organ centralny), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, GINB po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania nieważnościowego wskazał, iż analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że w wyniku stwierdzenia istotnych odstępstw przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego – 1/2 bliźniaka na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], od projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, PINB decyzją Nr [...] z [...] listopada 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją WINB Nr [...] z [...] marca 2007 r., na podstawie ww. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego oraz projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnym podkładzie geodezyjnym. W tej sytuacji Prezydent decyzją Nr [...] z [...] października 2008 r., na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., uchylił ww. decyzję Prezydenta Nr [...] z [...] kwietnia 1992 r. Ocenił, iż wydając decyzję Nr [...]z [...] października 2008 r., co do której złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności organ I instancji nie naruszył rażąco art. 36a ust. 2 p.b. Przepis ten określa bowiem, iż w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych wskazanym przepisem, właściwy organ - tj. organ, który wydał pozwolenie budowlane bądź organ wyższego stopnia - jest bezwzględnie zobowiązany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ architektoniczno-budowlany wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., jest związany treścią decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Organ centralny nie dopatrzył się także rażącego naruszenia innych przepisów prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji z [...] października 2008 r. Odnosząc się do argumentów odwołania GINB wskazał, iż projekt zamienny przedmiotowego budynku został zatwierdzony decyzją PINB Nr [...] z [...] października 2008 r. Tym samym "powyższa" okoliczność, jako nie istniejąca w dacie wydania kontrolowanej decyzji, nie może mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący podał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] z [...] kwietnia 1992 r. nie miała podstawy prawnej do jej wydania, a tym bardziej uchylenia na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., bez ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, iż w decyzji Nr [...] wydanej przez Prezydenta oraz w decyzji Nr [...] wydanej przed PINB nie brały udziału wszystkie strony postępowania. Nie powiadomiono właściciela działki nr [...], którego te decyzje dotyczyły. W linijce słońca sporządzonej na jego koszt, widać zacienianie budynku na działce nr [...] w [...]. Inwestor pragnie rozbudować i nadbudować budynek, a poprzez legalizację samowoli budowlanej sąsiada przy ul. [...] w [...] nie może jej zrealizować tak jakby chciał. Linijka słońca wskazuje także zacienianie jego budynków oraz brak dopływu światła dziennego do pomieszczeń i na działce 936 m2, więc nie miał gdzie postawić budynku. Poprzez nieudolne decyzje urzędników zniszczono dwie działki i uniemożliwiono ich zagospodarowanie. Podał, iż największą uciążliwość stanowi zacienianie jego budynku przez budynek stojący na działce sąsiedniej oraz nadmierne obciążenie gruntu wpływające niekorzystnie na konstrukcję jego budynku. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1308, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2008 roku, nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1992 roku zatwierdzającą projekt budowalny i wydająca pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (½ bliźniaka), na terenie położonym w [...] przy ul. [...], działka ew. nr [...] została wydana na podstawie art. 36a ust.2 p.b. Przepis ten przewiduje, że w razie wydania decyzji na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 p.b. organ architektoniczno – budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie takiego przypadku przez organ obliguje organ do uchylenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie w dniu [...] października 2008 roku do organu wpłynęła informacja od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], iż została wydana decyzja ostateczna z dnia [...]listopada 2005 roku, nr [...] nakazująca w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 p.b. przedłożenie projektu budowalnego zamiennego odnośnie budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1992 roku, nr [...] z uwagi dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowalnego. W ocenie Sądu na przeszkodzie wydania decyzji w trybie art. 36a ust.2 p.b. nie stoi fakt, że inwestycja została już zakończona. Przepis ten ma zastosowanie zarówno do robót zarówno wykonywanych, jak i do budowy już zakończonej( wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2010 roku, II OSK 15/09, z dnia 7 lutego 2012 roku, II OSK 2221/10). Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust.2 p.b. nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowalnego i innych warunków pozwolenia. Uzasadnienie skargi w żadnym stopniu nie wskazuje aby decyzja z dnia [...] października 2008 roku, nr [...] była obarczona wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 k.p.a., a szczególnie aby doszło do rażącego naruszenia prawa. Należy zauważyć, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wnikliwiej oceny dowodów i na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogły być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania zwykłego administracyjnego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą administracyjną materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mniej wątpliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 roku, sygn. akt II GSK 1333/15, LEX nr 2205629). Organ architektoniczno – budowalny wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 36a ust.2 p.b. jest związany treścią decyzji, o której mowa w art. 51 ust.1 pkt 3 p.b. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2005 roku, nr [...] nakazano w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 p.b. przedłożenie projektu budowalnego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowalnych przy budynku mieszkalnym. Ustalenie powyższego faktu było wystarczającą przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 36a ust.2 p.b. Podnoszone przez skarżącego wadliwości zarówno decyzji nr [...] z [...] kwietnia 1992 roku, jak i decyzji zatwierdzającej projekt budowalny zamienny w postaci zaakceptowania przez organ faktu zacienienia budynku skarżącego i braku dopływu światła dziennego do pomieszczeń, nie mogły mieć wpływu na treść decyzji organu administracji publicznej nr [...]. Mogły być podnoszone między innymi w postępowaniu gdzie doszło do zatwierdzenia projektu budowalnego zamiennego – decyzja z dnia [...] października 2008 roku, nr [...]. Zarzuty co do pominięcia pewnych osób w postępowaniu prowadzonym przez organ nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Właściwym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest w takim przypadku wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z 27 września 2017 roku, sygn. akt II OSK 132/16, LEX nr 2417973). Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.