VIII SA/Wa 388/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. (dalej: organ I instancji, Wójt) z [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu 26 listopada 2019 r. M. Z. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni, zobowiązana) wniosła o przyznanie zasiłku rodzinnego na dzieci: F. S. urodzonego [...] sierpnia 2017 r. i Ł. S. urodzoną [...] listopada 2019 r. oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka - córki Ł.. We wniosku podała, że rodzina składa się z czterech osób, tj. skarżącej, P. S. - ojca dzieci i dwójki ww. dzieci. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] Wójt przyznał stronie zasiłek rodzinny po 95 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. oraz jednorazowy dodatek z tytułu urodzenia dziecka w wysokości 1.000 zł. W dniu 17 grudnia 2020 r. skarżąca złożyła w organie I instancji oświadczenie, w którym podała, że ojciec dzieci od lutego 2020 r. podjął zatrudnienie. Z tego tytułu za marzec 2020 r. pobrał wynagrodzenie w kwocie [...] zł netto. Podała także, że w listopadzie 2019 r. uzyskała zasiłek macierzyński w związku z urodzeniem kolejnego dziecka. Świadczenie za listopad i grudzień zostało wypłacone przez ZUS w styczniu 2020 r., a dochód za luty 2020 r. wyniósł [...] zł. Zasiłek macierzyński w grudniu 2019 r. wyniósł [...] zł. Zdaniem organu I instancji okoliczność uzyskania dochodu w okresie, za który zostało ustalone prawo do świadczeń rodzinnych skutkowało koniecznością ponownego przeliczenia dochodu rodziny i ustalenia, czy świadczenia pobrane w okresie zasiłkowym 2019/2020 były świadczeniami należnie pobranymi. Organ I instancji jako podstawę ustalenia dochodu rodziny przyjął przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Ustalił, że rodzina skarżącej składała się z czterech osób. Przy obliczaniu dochodu rodziny nie uwzględniono – jako dochodu utraconego - dochodu skarżącej z 2018 r. uzyskanego z tytułu umowy o pracę za okres od 1 września 2017 r. do 9 września 2017 r. oraz od 10 września 2018 r. do 1 marca 2019 r. Ustalił nadto, że od 1 marca 2019 r. został udzielony skarżącej urlop wychowawczy na syna, który został przerwany z dniem 17 listopada 2019 r. w związku z urodzeniem córki. Skarżąca od 18 listopada 2019 r. uzyskała zasiłek macierzyński, który w grudniu 2019 r. wyniósł [...] zł. Ojciec dzieci nie uzyskiwał w 2018 roku dochodu. Organ I instancji ustalił więc, że dochód rodziny w grudniu 2019 r. wyniósł [...]zł, tj. [...] zł na osobę. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynikało nadto, że 17 lutego 2020 r. P. S. podjął zatrudnienie. W marcu 2020 r. uzyskał z tego tytułu dochód w wysokości [...] zł. Wobec powyższego miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, tj. [...]zł na osobę i przekraczał kwotę 674 zł. Zdaniem organu I instancji łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami wyniosła 190 zł. Jest to jednocześnie maksymalna dopuszczalna kwota przekroczenia kryterium dochodowego. Tymczasem dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę od kwietnia 2020 r. wyniósł [...] zł. Kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń to 674 zł na osobę w rodzinie (2.696 zł na rodzinę). Łączny dochód rodziny wyniósł [...] i został przekroczony o [...] zł. Oznacza to, że od kwietnia 2020 r. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego rodzinie skarżącej świadczenia nie przysługiwały. Z tych względów pismem z 28 grudnia 2020 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, zaś decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak: [...] Wójt, działając m. in. na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), uznał, że: 1) kwota wypłacona za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 października 2020 r. w łącznej wysokości [...]zł jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym, 2) zobowiązał stronę do zwrotu ww. kwoty łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty. Łączna kwota nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji wyniosła [...]zł. W odwołaniu od decyzji skarżąca wskazała, że od grudnia 2019 r. zmienił się skład jej rodziny, o czym zapomniała poinformować organ I instancji. Skarżąca rozstała się z ojcem dzieci, dlatego jej rodzina składa się z trzech osób. Wyjaśniła, że w styczniu 2020 r. złożyła pozew o alimenty na dzieci, zaś w lutym 2020 r. zostało zasądzone zabezpieczenie alimentacyjne na dzieci w kwocie po [...] zł z wyrównaniem od 8 stycznia 2020 r. Z ojcem dzieci nie utrzymuje kontaktów. O fakcie jego zatrudnienia dowiedziała się zaś we wrześniu 2020 r. na posiedzeniu sądowym, o czym poinformowała organ I instancji, gdy składała wniosek o świadczenie rodzinne na nowy okres zasiłkowy. Zdaniem skarżącej jedyna zmiana jaka powinna być skorygowana to zmiana składu rodziny i doliczenie od lutego 2020 r. alimentów. Doliczenie dochodu byłego partnera jest kłamstwem, gdyż nie jest on już członkiem rodziny. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta. Zdaniem organu odwoławczego, wydając decyzję z [...] grudnia 2019 r. organ I instancji prawidłowo uwzględnił w składzie rodziny cztery osoby oraz ustalił, że rodzina nie osiągała żadnego dochodu. Ze złożonego przez skarżącą w grudniu 2020 r. oświadczenia wynikało, że od marca 2020 r. wynagrodzenie pobierać zaczął jej partner, skarżąca zaś uzyskała prawo do zasiłku macierzyńskiego. Miesięczny dochód rodziny wyniósł więc [...] zł, zaś na osobę w rodzinie (4 osoby) - [...] zł, przekraczając tym samym wskazane w art. 5 ust.1 u.ś.r. kryterium dochodowe wynoszące 674 zł. Kolegium wyjaśniło, że świadczenia rodzinne zostały skarżącej przyznane, zgodnie z jej wnioskiem z 26 listopada 2019 r., jako rodzicowi dzieci nieposiadającemu statusu osoby samotnie wychowującej dzieci w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r. We wniosku w części dotyczącej składu rodziny wskazała ona bowiem również ojca dzieci. Skarżąca twierdziła, że w trakcie realizacji decyzji z [...] grudnia 2019 r. sytuacja rodziny uległa zmianie. Dołączyła jednocześnie postanowienie Sądu Rejonowego w S. z [...] lutego 2020 r. sygn. akt [...] o udzieleniu F. N. S. i Ł.S. zabezpieczenia zgłoszonego powództwa o alimenty poprzez zobowiązanie P. S. do uiszczania przez czas trwającego postępowania, poczynając od 8 stycznia 2020 r., na rzecz każdego dziecka sumy pieniężnej w kwocie po [...] zł miesięcznie. Oceniając, czy skarżąca posiada od grudnia 2019 r. status osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art. 17 pkt 17a u.ś.r., SKO wywiodło, że kwestia ta została podniesiona przez skarżącą dopiero w odwołaniu, po otrzymaniu niekorzystnej dla skarżącej decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń i obowiązku ich zwrotu. Skarżąca nie wypełniła obowiązku informacyjnego nałożonego na nią w decyzji z [...] grudnia 2019 r. w części zatytułowanej "pouczenie", przyznając w odwołaniu, że o tym zapomniała. Kolegium nie dało więc wiary, że faktycznie od grudnia 2019 r. skarżąca rozstała się z ojcem dzieci. Oświadczenie z 17 grudnia 2020 r. zostało złożone po dość długim czasie od rozstania z partnerem, a z jego treści wynikała jedynie wysokość uzyskiwanego dochodu od marca 2020 r. Brak w nim było natomiast mowy o rozstaniu rodziców dzieci. W takiej sytuacji Kolegium uznało, że nie nastąpiło faktycznie rozstanie skarżącej z ojcem dzieci od grudnia 2019 r., a więc w dalszym ciągu – mimo zasądzenia przez Sąd zabezpieczenia alimentacyjnego – pozostawali oni czteroosobową rodziną. Tym samym dochód ojca dzieci z tytułu podjęcia zatrudnienia od lutego 2020 r. należało uwzględnić, czyli przyjąć miesięczny dochód rodziny w wysokości [...] zł, co na osobę w rodzinie wyniosło [...] zł. Świadczenia wypłacone w powyższym okresie, pomimo braku prawa do świadczeń, są więc świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 30 ust. 1 u.ś.r. i podlegają zwrotowi. Decyzja Wójta jest więc zgodna z prawem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie istnienia przesłanek z art. 3 pkt 17a u.ś.r. (w skardze błędnie wskazano art. 17 pkt 17a u.s.r.). Wskazała, że spełnia status osoby samotnie wychowującej dziecko, a sytuację jej rodziny można sprawdzić, przeprowadzając wywiad środowiskowy w jej miejscu zamieszkania oraz w miejscu zamieszkania ojca dzieci. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 1 u.ś.r., według którego osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). Zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł (art. 5 ust. 1 u.ś.r.). Natomiast pojęcie dochodu rodziny oraz dochodu członka rodziny zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 i 2a tej ustawy, gdzie dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, zaś dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 4b u.ś.r.). Zasadniczą kwestią sporną w sprawie niniejszej pozostało ustalenie składu osobowego rodziny skarżącej w okresie, na jaki zostały jej przyznane zasiłki rodzinne na dzieci. Skarżąca podnosiła, że rozstała się ze swoim dotychczasowym partnerem – ojcem dzieci - w grudniu 2019 r. W styczniu 2020 r. wniosła zaś do Sądu pozew o alimenty wraz z wnioskiem o zabezpieczenie, który został uwzględniony. W efekcie postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z [...] lutego 2020 r. sygn. akt [...] dzieciom skarżącej zostało udzielone zabezpieczenie powództwa o alimenty poprzez zobowiązanie P. S. do uiszczania przez czas trwającego postępowania, poczynając od 8 stycznia 2020 r., na rzecz każdego dziecka sumy pieniężnej w kwocie po [...] zł miesięcznie. Skarżąca wyjaśniała, że wiedzę o dochodach byłego partnera uzyskała w toku sprawy o alimenty, a co najważniejsze, dochody przez niego uzyskane nie trafiają do rodziny. Z tych względów doliczanie tego dochodu do dochodu jej rodziny jest dla niej niezrozumiałe i krzywdzące. W kontrolowanej decyzji Kolegium nie uznało zarzutów strony wyjaśniając, że nie nastąpiło faktyczne rozstanie skarżącej z ojcem dzieci od grudnia 2019 r., a więc w dalszym ciągu – mimo zasądzenia przez Sąd zabezpieczenia alimentacyjnego – pozostawali oni czteroosobową rodziną. Skarżąca bowiem o fakcie rozstania poinformowała dopiero po otrzymaniu niekorzystnej dla niej decyzji. W ocenie Sądu okoliczność podniesiona przez organ odwoławczy nie dawała dostatecznych podstaw do wysunięcia tak daleko idących wniosków. W szczególności zauważyć należy, że na okoliczność wspólnego zamieszkiwania skarżącej z ojcem dzieci nie przeprowadzono z inicjatywy orzekających w sprawie organów jakiegokolwiek postępowania dowodowego, natomiast dowód, które miał uprawdopodabniać twierdzenia skarżącej, tj. postanowienie o zabezpieczeniu roszczeń alimentacyjnych, nie został oceniony przez Kolegium. Organ odwoławczy w wywodach swych skupił się przede wszystkim na oświadczeniu skarżącej złożonym w grudniu 2020 r. i niewywiązaniu się z obowiązku informacyjnego. Tymczasem art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie daje organom uprawnienia do pomijania na tej podstawie prawnej istotnych okoliczności faktycznych o charakterze prawotwórczym, które ujawnią się w toku postępowania, a które nie zostały "niezwłocznie" podane do wiedzy organu przez osobę zobowiązaną. Przy ocenie czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych decydujące są materialnoprawne przepisy u.ś.r. warunkujące to prawo, czyli z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych, zaś sam fakt niedotrzymania wymogu informacyjnego z art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie ma takiego charakteru. Art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie znosi zatem generalnej normy z art. 7 k.p.a. ustanawiającej zasadę prawdy obiektywnej, w myśl której organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Z przepisu art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie wynika reguła swoistej prekluzji dowodowej, to znaczy, że nie można wywodzić z treści tego przepisu prawa organu do formalnego pominięcia w zebranym materiale dowodowym - a tym samym przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy - dowodu przedstawionego przez stronę tylko z tego powodu, że nie powiadomiła o nim niezwłocznie organu. Nie zwalnia to organu od obowiązku oceny tego dowodu zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w kontekście art. 80 k.p.a. Organ musiałby ewentualnie zakwestionować według reguł swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) moc dowodową tego konkretnego dowodu, podważyć jego wiarygodność, co powinien wówczas uzasadnić, przedstawiając według wymogów art. 107 § 3 k.p.a., przyczyny takiego uznania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 października 2019 r., IV SA/Wr 246/19, LEX nr 2742429). W sprawie niniejszej zaś Kolegium obowiązkowi temu nie sprostało. Ustalając, że skład rodziny skarżącej nie uległ zmianie, organ odwoławczy powołał się w zasadzie jedynie na niedochowanie przez skarżącą wymogu obowiązku informacyjnego z art. 25 ust. 1 u.ś.r., pomijając w ocenie dowodów postanowienie Sądu Rejonowego w S. z [...] lutego 2020 r., wydane w sprawie [...], oraz oświadczenie skarżącej co do zaprzestania wspólnego zamieszkania i wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego z ojcem dzieci. Oznacza to, że w niniejszej sprawie w kontekście prawidłowego ustalenia składu osobowego rodziny skarżącej doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaś co najmniej przedwcześnie dokonano ustalenia wysokości dochodów w rodzinie, a zatem naruszono przepisy prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 i art. 30 ust. 1 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej dokonają ponownej weryfikacji wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy także w kontekście rzeczywistego składu rodziny na podstawie całokształtu zebranych dotychczas dowodów, ewentualnie zebraniu dowodów dodatkowych (np. wywiad środowiskowy, przesłuchanie skarżącej w charakterze strony), po dokonaniu ich wszechstronnej oceny i z uwzględnieniem zaprezentowanej wyżej oceny prawnej oraz wykładni art. 25 ust. 1 u.ś.r., czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.