VIII SA/Wa 391/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] Wojewoda [...], (dalej: "organ odwoławczy") - w wyniku rozpoznania odwołania J. L. (dalej: "skarżący") - utrzymał w mocy decyzję, wydaną z upoważnienia Starosty R., w sprawie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dnia [...] stycznia 2011 r. Podstawę materialnoprawną w sprawie stanowiły przepisy art. 71 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U.z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą o promocji zatrudnienia."). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne sprawy: W dniu [...] stycznia 2011 r. skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący złożył wówczas podpis pod oświadczeniem, z treści którego wynikało, iż spełnia on warunki do uznania go za osobę bezrobotną. Ponadto przedstawił dokumenty – świadectwa pracy: • z dnia [...] lipca 2010 r. potwierdzające zatrudnienie w okresie od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] lipca 2010 r., w [...] wymiarze czasu pracy; • z dnia [...] października 2010 r. potwierdzające zatrudnienie w okresie od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] października 2010 r. w [...] wymiarze czasu pracy; • oraz umowę zlecenie z dnia [...] listopada 2010 r. na okres od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia [...] listopada 2010 r. Na podstawie powyższych okoliczności organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczeń z uwagi na fakt, iż suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 w/w ustawy przypadająca w czasie 18 miesięcy przed dniem rejestracji była krótsza niż 365 dni. W odwołaniu od powyższej decyzji, złożonym w ustawowym terminie, skarżący wniósł o zmianę tej decyzji i przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych. Do odwołania skarżący załączył dodatkowe dokumenty w postaci zaświadczenia o dochodach (za okres od [...].11.2009 r.- [...].12.2009 r.) oraz umowę zlecenie z dnia [...] listopada 2009 r. (zawartą na okres od [...].11.2009 r.- [...].12.2009 r.) z firmą [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. Następnie pismem z dnia [...].02.2011r. załączył także umowę zlecenie z dnia [...] grudnia 2010r. (zawarta na okres od [...].12.2010r. – [...].12.2010r.) z firmą [...], wraz z Kartą Wynagrodzeń dla pracownika za okres od [...].11.2009r. do [...] grudnia 2009r. wystawioną przez firmę [...] sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Wojewoda [...] biorąc za podstawę m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej: "kpa") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść przepisów będących podstawą wydania skarżonych decyzji, tj. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Wskazał, iż w sprawie bezspornym jest, że skarżący spełnił warunki uprawniające go do uznania za osobę bezrobotną, natomiast w ocenie organu odwoławczego nie wypełnił on jednak warunków do przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. Organ stwierdził również, iż ustalając dla skarżącego "okres uprawniający do zasiłku", o którym mowa w powołanych wyżej przepisach prawa materialnego niezbędnym jest zbadanie ilości dni zaliczanych do tego okresu na podstawie w/w art. 71 ustawy. Dokonując ustaleń w tak określonym zakresie organ wywodził, iż ustalenia te winny być poczynione biorąc pod uwagę czas 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, tj. od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego do "okresu uprawniającego do zasiłku" na podstawie przekazanej dokumentacji należało zaliczyć okresy: - od dnia [...].01.2010 r. do dnia [...].07.2010 r. oraz od dnia [...].07.2010 r. do dnia [...].10.2010r. – łącznie [...] dni. Według opinii organu II instancji do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych nie można natomiast zaliczyć okresów zatrudnienia w ramach umów zleceń, ponieważ jak wynika z Kart Wynagrodzeń oraz z przedłożonego zaświadczenia o dochodach skarżącego od osiągniętych wynagrodzeń nie były odprowadzane składki na Fundusz Pracy. W konsekwencji organ odwoławczy uznał zatem stanowisko organu I instancji za odpowiadające prawu wobec faktu, iż skarżący nie legitymował się "okresem uprawniającym do zasiłku" wynoszącym co najmniej 365 dni liczonym w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji ze względu na wysokość osiąganego wówczas wynagrodzenia. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem, pismem z dnia [...] marca 2011 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż nie ponosi on odpowiedzialności za zaistniały stan, tj. nie miał on wpływu na fakt nieodprowadzania przez pracodawcę należnych składek na Fundusz Pracy. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę na fakt, że od lipca 2009 r. obowiązuje poprawka w ustawie o Ubezpieczeniach Społecznych, którą to pracodawcy zastosowali w jego przypadku, tj. od osoby po 50- tym roku życia nie odprowadza się składki na Fundusz Pracy przez okres jednego roku. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż przepis art. 71 ust. 1 w/w ustawy, mający zastosowanie w sprawie ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Uzyskanie takiego prawa w ocenie tego organu obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek, których niespełnienie wyklucza możliwość nabycia wskazanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji naruszają przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną kontrolowanych w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięć były przepisy ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – art. 9 ust. 1 pkt 14, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2. Zgodnie z art. 71 ust. 1 w/w ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. "prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, (...) c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2." (...) Zgodnie natomiast z art. 104 ustawy o promocji zatrudnienia obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, ustalone od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe bez stosowania ograniczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, z późn. zm.), wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, w przypadku osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. Nr 157, poz. 1314), co najmniej wynagrodzenie, o którym mowa w tym przepisie, a w przypadku osób wykonujących pracę w okresie odbywania kary pozbawienia wolności lub tymczasowego aresztowania co najmniej 50 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, opłacają: 1) pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne za osoby: a) pozostające w stosunku pracy lub stosunku służbowym, b) wykonujące pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą, c) wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, oraz za osoby z nimi współpracujące, z wyłączeniem osób świadczących pracę na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235) (...). Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdza, iż w sprawie bezspornym jest fakt, iż skarżący, po zgłoszeniu się do PUP w R. w celu rejestracji i złożenia stosownych dokumentów, spełniał warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Sporna zaś pozostaje kwestia czy winno być również skarżącemu przyznane prawo do zasiłku dla bezrobotnych, czyli kwestia prawidłowego ustalenia czy na podstawie przedstawionych dokumentów, w tym umów zlecenia skarżący legitymował się okresem uprawniającym do przyznania tego świadczenia. W ocenie Sądu organy obydwu instancji nie zbadały należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na rozstrzygnięcie. Nie przesądzając zasadności przyznania świadczenia po pierwsze wskazać należy, iż organ nie uzasadnił, dlaczego przy ustalaniu okresu do przyznania świadczenia nie uwzględnił przedstawionej przez skarżącego wówczas umowy zlecenia na okres od [...] do [...] listopada 2010 r. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji wydanej przez organ II instancji do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych nie zaliczono okresów zatrudnienia w ramach umów zleceń wobec nie odprowadzania od osiąganych wynagrodzeń składki na Fundusz Pracy. Tymczasem jak wynika z przytoczonych wyżej regulacji prawnych na osobie świadczącej usługi na podstawie umowy zlecenia nie ciąży obowiązek odprowadzania składek od osiąganych wynagrodzeń. Obowiązek ten obciąża pracodawcę oraz inne jednostki organizacyjne zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 104 ust.1 pkt 1 lit.c cyt. ustawy. Nieuprawniona zatem była odmowa zaliczenia okresów zatrudnienia w ramach umów zlecenia z tego powodu. Należało zbadać - tak jak stanowi przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit.c - czy skarżący uzyskiwał przy świadczeniu usług zlecenia kwotę, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca jako podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Umożliwi to prawidłowe ustalenie, czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi stwierdzić należy, iż art. 104b w/w ustawy dodany przez art. 1 pkt 75 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 lipca 2009r., stanowi "1. Pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy przez okres 12 miesięcy, począwszy od pierwszego miesiąca po zawarciu umowy o pracę, za osoby zatrudnione, które ukończyły 50 rok życia i w okresie 30 dni przed zatrudnieniem pozostawały w ewidencji bezrobotnych powiatowego urzędu pracy. 2. Składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn.". Ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż skarżący pozostawał w ewidencji jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od [...].03.2009r. do [...].11.2009r., natomiast z dniem [...].10.2009r. ukończył 50 lat. Nie można więc do skarżącego zastosować zwolnienia z ust. 2 art. 104b jak również z ust. 1 przywołanego przepisu skoro mowa w nim o umowie o pracę a nie umowie zlecenia. Podkreślić należy, że decyzja administracyjna jest prawidłowa, jeżeli spełnia łącznie dwa warunki: 1) jest zgodna z normami materialnego prawa, 2) została wydana zgodnie z normami prawa procesowego. Naruszenie tych norm powoduje wadliwość decyzji (wadliwość materialnoprawna albo wadliwość procesowa). Organ rozpatrujący sprawę narusza prawo w przypadku wadliwej oceny stanu faktycznego lub braku kompletnych ustaleń, wadliwego zastosowania prawa, ale również wtedy, gdy zastosuje określone przepisy, ale do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. W sprawie niniejszej wydano rozstrzygnięcie z naruszeniem treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia czego konsekwencją było zaniechanie podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 par. 1 kpa) pozwalającego na wyjaśnienie niniejszej sprawy i wydanie decyzji o przekonywującej treści, odpowiadającej wymogom art. 107 par. 3 kpa, naruszając tym samym zasadę zaufania obywateli do organów państwa wynikającą z art. 8 kpa. Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego – w ocenie Sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy orzekające winny mieć na uwadze przedstawione wywody Sądu, zmierzające do prawidłowego ustalenia okresu uprawniającego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 par. 3 kpa. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.