VIII SA/Wa 391/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Grupy Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w miejscowości [...] gmina [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w części przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, po wznowieniu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego Grupy Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w miejscowości [...] gmina [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] lutego 2017 r., nr [...], uchylająca decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ I instancji) z [...] września 2016 r., nr [...], którą, po wznowieniu postępowania, uchylono w części decyzję ostateczną Dyrektora ARiMR z [...] października 2013 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania Grupie Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w miejscowości T., gmina B. (dalej: Grupa, Spółka, skarżąca, strona) pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (dalej również: PDU) za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. (I półrocze 4 roku realizacji PDU) i orzeczono w następujący sposób: - przyznano pomoc na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...]zł, - odmówiono przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, - dokonano obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z [...] października 2013 r. Dyrektor ARiMR przyznał Grupie pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł oraz pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł (dalej: decyzja ostateczna). W ramach nadzoru nad funkcjonowaniem mechanizmu pomocy finansowej wstępnie uznanym grupom producentów, przeprowadzono ponowną kontrolę oraz postępowanie wyjaśniające "ex-post" celem weryfikacji prawidłowości przyznania tej pomocy. Dyrektor ARiMR powołał biegłego w celu wykonania niezależnej wyceny następujących przedmiotów: stołka ze stali nierdzewnej, ociekacza ze stali nierdzewnej, stołu wysokiego regulowanego ze stali nierdzewnej, stołu do pakowania ze stali nierdzewnej, lejka ze stali nierdzewnej, panelu dotykowego sterującego naważarką i drukarki laserowej, zakupionych przez Grupę od [...] – P. K. –L., członka [...]. Grupa w toku postępowania w przedmiocie wniosku, zakończonego decyzją ostateczną, przedstawiła wymagane dokumenty do weryfikacji inwestycji, tj. ww. przedmiotów, określając ich wartość na kwotę netto [...] zł i taką kwotę zgłosiła do przyznania pomocy. W dniu 15 marca 2016 r. wpłynął operat szacunkowy, określający m.in. wartość rynkową powyższych maszyn i urządzeń na dzień ich zakupu przez Grupę (28 czerwca 2013 r.) na kwotę [...] zł. Operat został zweryfikowany przez organ I instancji, który stwierdził, że wycena dotyczy tych samych maszyn i urządzeń, o tych samych parametrach technicznych, na ten sam okres zawarcia transakcji, co faktury przedłożone przez Grupę przy wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o przyznanie pomocy finansowej. Z uwagi na okoliczność, że środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego oraz krajowego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, organ przyjął wartość ww. spornych przedmiotów na podstawie operatu szacunkowego wyceny wartości rynkowej wykonanego na zlecenie Dyrektora ARiMR. Postanowieniem z [...] marca 2016 r. z urzędu zostało wznowione postępowanie, zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] października 2013 r., w sprawie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanej Grupy. Podstawą wznowienia postępowania w powyższym zakresie był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ - zdaniem organu I instancji – w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję ostateczną. Nową okolicznością stała się wartość wycenionych w operacie przedmiotów na dzień ich zakupu, które zostały przedstawione do refundacji po cenie wyższej niż wartość rynkowa. Operat szacunkowy wyceny wartości rynkowej przedmiotowych urządzeń, zakupionych od podmiotu powiązanego osobowo lub kapitałowo z Grupą bądź zarządem Grupy, nie był znany organowi w momencie wydania decyzji, gdyż informacja o jego istnieniu została dostarczona organowi [...] marca 2016 r., tj. po wydaniu decyzji ostatecznej. W związku z powyższym decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b w związku z art. 9 ust. 1a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu (Dz.U. z 2016 r., poz. 58), zgodnie z art. 103a pkt 1 lit.a i lit.b oraz pkt 3 lit.a rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") (Dz. Urz. UE. L.2007.299.1 ze zm.), art. 47 ust. 1 lit.a rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE.L.157.2011.1 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem nr 543/2011), po rozpatrzeniu wznowionego postępowania dotyczącego decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, złożonego przez wstępnie uznaną Grupę, uchylił decyzję ostateczną w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. i orzekł o: - przyznaniu pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi [...]zł, - odmowie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł oraz - dokonaniu obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. W ramach przeprowadzonej rekontroli oraz postępowania "ex post" organ I instancji wykazał zawyżenie wartości inwestycji w postaci zakupionych przez Spółkę ww. urządzeń z pierwotnej kwoty [...] zł do kwoty [...] zł. Zatem całkowite poniesione przez Grupę kwalifikowane koszty inwestycji wyniosły [...] zł i są mniejsze od zadeklarowanych pierwotnie o [...] zł. Należna kwota pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za I półrocze 4 roku realizacji PDU wynosi [...]zł. Wysokość tej pomocy została pomniejszona o [...] zł w stosunku do kwoty pomocy przyznanej decyzją ostateczną na podstawie art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 543/2011. Różnica procentowa pomiędzy łączną wnioskowaną kwotą a łączną należną kwotą pomocy finansowej jest większa niż 3% i wynosi 3,04 %, a więc należna kwota pomocy finansowej pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania została pomniejszona o [...] zł i wynosi [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka, zaskarżając jednocześnie postanowienie Dyrektora ARiMR z [...] marca 2016 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zaskarżonym orzeczeniom skarżąca zarzuciła: 1) błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. przez przyjęcie, że pozyskanie przez organ, po wydaniu ostatecznej decyzji, operatu szacunkowego podważającego dowody z dokumentów: faktur i potwierdzeń przelewów, które w postępowaniu zwyczajnym zostały ocenione przez organ jako wiarygodne, uzasadnia wznowienie postępowania i uchylenie prawomocnej decyzji, pomimo że: a) z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie przyznawania pomocy) wynika, że faktura jest dowodem poniesienia przez Grupę kosztów kwalifikowanych; b) z uzasadnienia uchylonej decyzji ostatecznej wynika, że ww. dokumenty, tj. faktury, potwierdzenia przelewów i oświadczenia, przedłożone przez stronę przy wniosku o przyznanie pomocy finansowej, zostały ocenione przez organ w postępowaniu zwyczajnym jako w pełni wiarygodne, a okoliczność poniesienia przez stronę wykazywanych kosztów kwalifikowanych i rynkowości tych kosztów została w postępowaniu zwyczajnym uznana za udowodnioną; c) odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; d) nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być inna ocena okoliczności i dowodów, znanych w postępowaniu zwyczajnym organowi, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego, w szczególności nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. opinia wydana przez biegłego po wydaniu decyzji ostatecznej; 2) błędne zastosowanie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu I instancji jest wiarygodny, pomimo że: a) rzekome zawyżenie przez Grupę wartości drukarki kodów kreskowych i panelu dotykowego na kwotę łącznie ponad [...] zł zostało oszacowane przez rzeczoznawcę na podstawie bliżej niesprecyzowanych, niekonkretnych szacunków własnych, które zawierają elementarne braki (m.in. brak informacji o producencie i roku produkcji), bez skonkretyzowania, czy wskazane przez rzeczoznawcę wartości stanowią minimalną, średnią, czy też maksymalną cenę rynkową i bez zbadania, jaka była w 2013 r. minimalna, średnia i maksymalna cena rynkowa tych urządzeń; b) w przypadku lejka ze stali nierdzewnej operat nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego rzeczoznawca założył określone wartości kosztów odtworzenia i dlaczego założył użycie najtańszej stali; c) rzeczoznawca powołuje się na pozyskane oferty, cenniki, faksy, ale nie przedstawia ich w załączniku do operatu, co uniemożliwia ich weryfikację; 3) błędne zastosowanie art. 7, art. 77 § 1, art 80 k.p.a. w zw. z art 117 ust 3 rozporządzenia nr 543/2011 przez przyjęcie, że strona ponosi odpowiedzialność za włączenie do wniosku kwoty niekwalifikowanej, pomimo że: a) organ w postępowaniu zwyczajnym weryfikował przedstawione przez stronę dowody (faktury, potwierdzenia przelewów) na poniesienie kosztów kwalifikowanych i uznał je za w pełni wiarygodne; b) skoro nawet wyspecjalizowany organ administracji rządowej uznał przedstawione przez stronę dowody za wiarygodne, nie sposób przyjąć, że strona mogła przewidzieć, iż we wznowionym postępowaniu te same dowody zostaną uznane za niewiarygodne, co wyklucza jakąkolwiek jej odpowiedzialność za włączenie do wniosku kwoty niekwalifikowanej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, ewentualnie o uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem przeprowadzenia ponownego dowodu z opinii biegłego lub dowodu z opinii uzupełniającej. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] Prezes ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie istnieją podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ponieważ wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał na ustalenia organu I instancji, że Grupa zakupiła część urządzeń określonych w zestawieniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej od członka Grupy, z którym jest powiązana osobowo i kapitałowo. Z PDU z dnia 11 maja 2013 r. wynika, że członkiem Grupy jest m.in. P. K., która jako osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą pod firmą: P. K.– [...]. To ona [...] czerwca 2013 r. sprzedała Grupie używane maszyny i urządzenia, tj.: stołek ze stali nierdzewnej za kwotę [...] zł, - ociekacz ze stali nierdzewnej za [...] zł, - stół wysoki regulowany ze stali nierdzewnej za [...] zł, - stół do pakowania ze stali nierdzewnej za [...] zł, - lejek ze stali nierdzewnej za [...] zł, - panel dotykowy sterujący naważarką za [...] zł, - drukarka laserowa za [...] zł, wszystko na łączną kwotę [...] zł. W toku przedmiotowego postępowania Dyrektor ARiMR powołał biegłego i dokonał wyceny wymienionych powyżej używanych maszyn i urządzeń, wskazując odpowiednio następujące wartości: [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, oraz [...] zł, tj. na łączną kwotę [...] zł. Uwzględniając powyższe, zawyżenie kosztów inwestycji wynosi [...] zł. W odniesieniu do operatu szacunkowego Prezes ARiMR zauważył, że: 1) opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie; 2) kwota [...] zł (75% kwoty [...] zł) stanowiąca różnicę pomiędzy wartością maszyn i urządzeń przedstawionych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej a jej wartością rynkową wymaga wyjaśnienia pod kątem kosztu kwalifikowanego inwestycji ujętego w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania; 3) ARiMR jako agencja płatnicza może refinansować wydatki tylko te, które są ekonomicznie uzasadnione. Prezes ARiMR wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Dyrektor ARiMR winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ze szczególnym uwzględnieniem: 1) wystąpienia do Grupy z prośbą o wyjaśnienie, z jakich powodów i kierując się jakimi przesłankami Grupa dokonała zakupu używanych urządzeń i maszyn oferowanych przez firmę P. K. - [...]; 2) wyjaśnienia powodów, dla których Grupa nie wystąpiła z zapytaniem ofertowym na zakup maszyn i urządzeń do producenta, tylko skierowała zapytanie do firmy P. K. - [...]; 3) uzyskania informacji od Grupy, dlaczego skierowane zapytanie do firmy P. K. - [...] nie wskazuje konkretnych maszyn i urządzeń, tylko jest zapytaniem ogólnym bez wskazania cech, właściwości, parametrów użytkowych/technicznych maszyn i urządzeń; 4) skierowania wezwania do Grupy, celem uzyskania dokumentacji finansowo-księgowej wskazującej od kogo firma P. K. - [...] zakupiła i za jaką kwotę rzeczy ruchome, t.j.: stolik ze stali nierdzewnej, ociekacz ze stali nierdzewnej, stół wysoki regulowany ze stali nierdzewnej, stół do pakowania ze stali nierdzewnej, lejek ze stali nierdzewnej, panel dotykowy sterujący naważarką, drukarkę laserową, które następnie sprzedała na rzecz Grupy, której jest współudziałowcem; 5) w przypadku ustalenia, że wnioskowana kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na porycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania przekracza kwotę należną, ustaloną w trakcie kontroli administracyjnej, o więcej niż 3% kwoty należnej - organ I instancji zbada wszelkie przesłanki wynikające z art. 117 ust 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011; 6) wskazania w uzasadnieniu decyzji, którym dowodom i faktom organ dał wiarę, a którym faktom i dowodom takiej wiary nie dał. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zakres postępowania dowodowego, jaki jest niezbędny dla wyjaśnienia sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jednocześnie wyjaśnienie wszystkich okoliczności nieustalonych dotychczas przez Dyrektora ARiMR, a istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przekracza dozwolony na etapie odwoławczym, a wynikający z art. 136 k.p.a., uzupełniający charakter. Następnie o tak zebrane dowody organ odwoławczy dokona swobodnej oceny dowodów w kontekście całości zebranego materiału dowodowego, a następnie sporządzi decyzję, spełniającą wymogi wskazane w art. 107 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję skarżąca wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wskazanie okoliczności tożsamych jak w odwołaniu w punkcie 1 a) – d); 2) błędne zastosowanie art. 15 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. przez: a) nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 16 k.p.a.; b) nierozważenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jakikolwiek sposób argumentów podniesionych w odwołaniu odnoszących się do naruszenia przez organ I instancji art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 16 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że treść zaskarżonej decyzji w istocie zmierza (podobnie jak decyzja organu I instancji) do przeprowadzenia ponownego, szerokiego postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy, która została już zakończona ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną. Zwróciła uwagę na okoliczność, że dowody w postaci faktur i potwierdzeń przelewów, przedłożone przez stronę do wniosku z dnia 15 lipca 2013 r., zostały przez Dyrektora ARiMR w postępowaniu zwyczajnym ocenione jako w pełni wiarygodne i na ich podstawie organ ten dokonał ustalenia, iż wykazywane przez stronę koszty inwestycji zostały przez nią poniesione, są rynkowe i kwalifikowane. Szeroko uzasadniła nieprawidłowość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powołując orzecznictwo sądowe i doktrynę w tym zakresie. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do podstawowego zarzutu odwołania, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym organ odwoławczy powinien odnieść się do wszystkich wysuniętych przez Spółkę zarzutów i żądań. Gdyby bowiem Prezes ARiMR rozważył zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne, tj. doprowadziłoby organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji organu wydanej w postępowaniu zwyczajnym. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Poza tym wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka treść omawianego przepisu funkcjonuje od 11 kwietnia 2011 r. na skutek ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W związku z treścią znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz – stanowiące konsekwencję tego naruszenia – 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zakwestionowana przez skarżącego decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego wyżej przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, Lex nr 2177618, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, publ. LEX nr 364783, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., IV SA.Po 152/14, publ. Lex nr 1504190, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2016 r., II SA/Gl 545/16, publ. cbosa). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia, ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu odwoławczego to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. W tym miejscu warto odnotować, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m. in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można rozpoznać sprawy co do istoty. Kontrolowana decyzja do takich przypadków, zdaniem Sądu, nie należy. Organ odwoławczy kontrolował decyzję organu I instancji wydaną w postępowaniu wznowieniowym, zainicjowanym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., wskazującym jako podstawę wznowienia przepis art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca w odwołaniu zgłosiła zarzuty dotyczące błędnego zastosowania ww. przepisu, a w konsekwencji zakwestionowała podstawę wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej, szeroko uzasadniając swoje stanowisko. Tymczasem Prezes ARiMR w swojej decyzji, która ma być wynikiem powtórnego merytorycznego rozpoznania, zgodnie z art. 15 k.p.a., w żaden sposób nie rozważył tych zarzutów, ani nie odniósł się do podstaw wznowienia w przedmiotowej sprawie, a konkretnie: - czy pozyskanie przez organ po wydaniu decyzji ostatecznej operatu szacunkowego podważającego dowody z dokumentów (faktur, potwierdzeń przelewów), które w postępowaniu zwyczajnym zostały ocenione przez organ jako wiarygodne, uzasadnia wznowienie postępowania i uchylenie decyzji ostatecznej, - czy nową okolicznością z art. 145 § pkt 5 k.p.a. może być inna ocena okoliczności i dowodów, znanych organowi w postępowaniu zwykłym, - czy odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi może stanowić uzasadnienie wznowienia postępowania na ww. podstawie prawnej, - dlaczego organ nie przyjął, że dowodem poniesienia przez Spółkę kosztów kwalifikowanych są faktury i polecenia przelewów, ocenione w postępowaniu zwykłym jako w pełni wiarygodne. Zdaniem Sądu, istotą w przedmiotowej sprawie jest ocena prawna ziszczenia się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § pkt 5 k.p.a., tj. czy wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały wcześniej, ale nie były znane organowi. Organ I instancji stanowisko w tym zakresie zawarł na stronie 5 swojej decyzji, a organ odwoławczy uchylił się od tej oceny, pomimo wyraźnych zarzutów odnośnie do zaistnienia podstawy wznowieniowej zawartych w odwołaniu. Nie ulega wątpliwości, że musi być rzetelna ocena postępowania organu co do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2/15, publ. cbosa). W tych postępowaniach to nie strona ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie. Skarżąca w odwołaniu zakwestionowała również rzetelność operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania, oraz ocenę tego dowodu dokonaną przez organ I instancji. Tego zarzutu Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji również nie rozważył, chociaż zauważył, że opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie. W takim razie zasadny jest zarzut skargi błędnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) w związku z art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. Organ administracji publicznej, jakim jest Prezes ARiMR, powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak również jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwianiu sprawy i do odniesienia się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy (art. 11 k.p.a.). Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącej, że nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., organ winien w decyzji przedstawić spójną argumentację, zawierającą uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Wskazane przez skarżącą na tę okoliczność obszerne orzecznictwo oraz stanowisko doktryny (strona 9-10 skargi) Sąd uznaje za własne, bez potrzeby ponownego ich powtarzania. Sąd uwzględnił wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącej i dopuścił dowód z akt administracyjnych postępowania zwykłego dotyczącego przyznania decyzją ostateczną pomocy finansowej Spółce, ponieważ zasadny stał się zarzut skarżącej wskazany w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2017 r., że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, nie dysponował tymi aktami. Takie działanie, zdaniem Sądu, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art.15 k.p.a.). Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, w szczególności jeszcze raz zbadać i uzasadnić w sposób dokładny i przekonujący, iż w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania, tj. odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a., przy czym nie chodzi tylko o wyjaśnienie w sposób szczegółowy, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i dowody, ale także że są one istotne dla sprawy i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł w punkcie 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania ([...] zł wpis sądowy, [...] zł koszty zastępstwa procesowego oraz 17 zł opłata od pełnomocnictwa) Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 14 § 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).