VIII SA/Wa 392/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 857 (osiemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art.28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla spółki z o.o. ,, [...]" w R. Zamierzenie budowlane określono jako budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, podziemnym zbiornikiem przeciwpożarowym na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. M. /K. w R. W decyzji stwierdzono, że inwestor posiada warunki dysponentów sieci na dostawy wody, gazu, energii niskiego napięcia i centralnego ogrzewania, odprowadzania ścieków sanitarnych i wód opadowych, urządzenia zjazdów z ul. K. i M. oraz parkingów. Przed oddaniem inwestycji do użytkowania inwestor zobowiązany został do uzyskania pozwolenia na budowę i ich wykonania. Od tej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta R. działając w imieniu Gminy Miasta R. wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że pozwolenie na budowę w stosunku do działki Nr [...] o powierzchni [...] m² będącej własnością Gminy Miasta R. wydane zostało bez zgody i oświadczenia o prawie do dysponowania na cela budowlane w/w działki, co oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z póź. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku rozpoznania skargi J. K. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Prezydent Miasta R. nie mógł wydać przedmiotowego pozwolenia na budowę, ponieważ z mocy art. 24 § 1 kpa podlegał wyłączeniu od udziału w niniejszej sprawie i zastosowanie winien mieć art. 26 § 1 i 2 kpa. Podniesiono również naruszenie art. 107 § 3 kpa. Wniosek inwestora obejmował całe zamierzenie budowlane, tymczasem udzielone pozwolenie nie obejmuje budowy miejsc parkingowych. W ten sposób doszło do ograniczenia wniosku bez zgody inwestora. Jednocześnie Prezydent Miasta R. nie wskazał powodów jakimi się kierował podejmując taką decyzję. W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego przed Wojewodą [...] w dniu [...] lipca 2008r. Prezydent Miasta R. działając w imieniu Gminy Miasta R. złożył pismo, z którego wynikało, że podjął decyzję o zbyciu działki Nr [...] i w związku z tym wnosi o wycofanie złożonego odwołania od decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007. W związku z tym pismem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z póź. zm.) umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu Wojewoda [...] stwierdził, że skoro skarżący cofnął odwołanie należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła U. W.. Zarzuciła w niej naruszenie art. 137 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 3 kpa polegające na błędnym przyjęciu, iż cofnięcie w dniu [...] lipca 2008r. odwołania było dopuszczalne, mimo że prowadziłoby ono dotrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny i wprowadzeniu do obrotu prawnego wadliwej decyzji. Podnosząc ten zarzut wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zgodnie z art. 137 kpa strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca stwierdziła, że z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wynika, ze decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenia na budowę obciążona jest wada i nie może funkcjonować w obrocie prawnym. W tej sytuacji Wojewoda [...] nie mógł umoczy postępowania odwoławczego, mimo cofnięcia odwołania. Nadto Skarżąca wskazała na niedopuszczalny tryb zbycia przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] Prezydenta Miasta R. zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę dla spółki z o.o. ,, [...]" w R. jest prawidłowa i nie narusza prawa w związku ze zbyciem działki Nr [...]. Zbycie przez Gminę Miasta R. przedmiotowej działki powoduje, że odpadła przyczyna, z powodu której poprzednia decyzja organu II instancji została uchylona. W konkluzji wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarga jest zasadna, bowiem decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 137 a także 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W świetle tego przepisu postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości. Będzie to miało miejsce w szczególności, gdy strona cofnie odwołanie. Organ II instancji chociaż nie powołał w podstawie prawnej art. 137 kpa mówiącego o możliwości cofnięcia odwołania to orzekał w oparciu o ten przepis. Stanowi on, że: "Strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny." Z przytoczonej treści przepisu wynika więc wprost, że cofnięcie odwołania podlega kontroli organu odwoławczego i w przypadku, kiedy w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli ustalone zostałoby, że cofnięcie odwołania doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny - organ odwoławczy obowiązany byłby do uznania, że czynność ta nie wywołuje skutku prawnego. W tym kierunku organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń ani ocen, przyjmując całkowicie bezpodstawnie, że cofnięcie odwołania jest równoznaczne z umorzeniem postępowania. Organ nie odnosząc się do legalności przedmiotowej decyzji w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia przeoczył, że zgodnie z przepisami prawa cofnięcie odwołania przez stronę może, ale nie musi powodować skutku w postaci umorzenia postępowania przez organ odwoławczy. Trzeba mieć na względzie, iż cofnięcie odwołania jest oparte na zasadzie rozporządzalności, jednakże podkreślenia wymaga fakt, iż jakkolwiek na podstawie art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, to organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Z przepisu tego wynika jasno, że dla nieuwzględnienia cofnięcia odwołania wystarcza "zwykłe" naruszenie prawa lub interesu społecznego, nie wymaga się zaś, tak jak w art. 139 k.p.a., "rażącego" naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy mimo cofnięcia odwołania winien był stosownie do treści art. 137 k.p.a. poddać kontroli decyzję organu pierwszej instancji w aspekcie naruszenia prawa jak i naruszenia interesu społecznego. Organ drugiej instancji ograniczył się zaś jedynie do przytoczenia w uzasadnieniu decyzji informacji o cofnięciu odwołania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego (por. m. inn. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt I SA 119/94, ONSA 1995/1 poz. 47). Z przytoczonych powyżej powodów Wojewoda [...] powinien dokonać oceny zaskarżonej decyzji nie tylko w kontekście jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym) pomimo cofnięcia odwołania przez Prezydenta Miasta R. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż skarga U. W. jest zasadna. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II wyroku.