VIII SA/Wa 40/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania J. K. (dalej: "skarżący") od decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. (dalej: "organ I instancji"), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Handlowo-Usługowemu "[...]" B. D. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] i [...] w S.– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą wydania przedmiotowej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i prawne: Starosta S. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego z lokalizacją na w/w działkach przy ulicy R. w S., ponieważ inwestor: B. D., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą PHU "[...]" w S., spełnił wymagania przepisów ustawy Prawo budowlane. Od powyższej decyzji odwołanie złożył sąsiad J. K., właściciel działki numer [...], podnosząc, że nie został mu przedstawiony sposób fundamentowania projektowanego budynku, a on chce w przyszłości zabudować swoją działkę i nie zgadza się na budowę obiektu w granicy. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, na którą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. K.. W uzasadnieniu zarzucił, że inwestor prowadzi budowę na podstawie sfałszowanej dokumentacji technicznej, bez rozgraniczenia działek z jednoczesnym wyburzeniem jego piwnic i fundamentów. Nadto podniósł, że działka inwestora leży w strefie ochrony konserwatorskiej i decyzja o pozwoleniu na budowę winna być wydana po uzyskaniu opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, której brak. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie VIII SA/Wa 367/09 w całości uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Starosty S.. Sąd w uzasadnieniu wyroku podniósł, że ponowna ocena przesłanek art. 35 Prawa budowlanego w związku z § 12 ustęp 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem") dokonana przez organ winna znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowym uzasadnieniu decyzji, które umożliwiałoby jej kontrolę. Sąd zdecydowanie za nietrafny uznał zarzut skarżącego, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji winien dysponować opinią konserwatorską zabytków, ponieważ obiekt jest położony w strefie ochrony konserwatorskiej. W ocenie Sądu taka strefa ustalana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku braku tego planu w danym okresie, nie można mówić o istnieniu danej strefy. Wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia oceny spełnienia wymagań § 12 rozporządzenia w zakresie sytuowania przedmiotowego obiektu, w ocenie Sądu, spowodowało naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. zatwierdził projekt budowlany wnioskującej B. D., działającej jako PHU "[...]", dotyczący budynku usługowo-mieszkalnego na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] w S. przy ulicy R., działając na podstawie art. 28, 33 ustęp 1, 34 ustęp 4, 36 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w toku postępowania uzyskał informację z Urzędu Miejskiego w S. jako organu właściwego w sprawach zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2010 r. potwierdzającą konieczność realizacji inwestycji na przedmiotowych działkach w charakterze zwartej zabudowy pierzejowej. Ponadto w dniu [...] lipca 2010 r. dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości, zawiadamiając o tej czynności strony. W ocenie organu ulica R., przy której jest zlokalizowany przedmiotowy budynek, w całości stanowi zabudowę pierzejową, dlatego jego lokalizacja odpowiada § 12 w/cyt. rozporządzenia. Od decyzji organu I instancji ponownie odwołał się J. K. twierdząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ po wydaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie VIII SA/Wa 367/09, uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2009 r., Starosta w S. nie jest już właściwy do kontynuacji lub rozbiórki inwestycji. Zarzucił, że organ nie dopuścił go do czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ nie poinformował, iż wystąpił do Urzędu Miejskiego w S. o uzyskanie informacji o formie zabudowy na przedmiotowym terenie. Ponadto podniósł, że budowa prowadzona jest w historycznej strefie S., a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tego miasta obowiązuje od [...] grudnia 2009 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, w dniu [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że zarzuty J. K. nie zasługują na uwzględnienie. Materiał dowodowy został, w ocenie organu, wnikliwie zbadany, zgodnie z wytycznymi art. 7 i 77 k.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada art.107 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy w sposób rozbudowany przedstawił przyczyny zatwierdzenia projektu budowlanego. Starosta S. sprawdził, czy projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości, czy sposób zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, czy przedłożony projekt budowlany opracowany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, czy posiada wszystkie uzgodnienia niezbędne do tego typu inwestycji, czy strony postępowania określone w art. 28 ustęp 2 ustawy Prawo budowlane powiadamiane były o każdym etapie postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji podniósł, że nie jest zabroniona budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy sąsiedniej działki, ale pod warunkiem, że działka inwestora posiada szerokość mniejszą niż 16 m. Niewątpliwie, jak wynika z planu zagospodarowania terenu, działka skarżącego jest znacznie węższa niż szerokość określona przepisami. Bezzasadne są zarzuty skarżącego o braku możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu w zakresie wniosku B. D. o zezwolenie na budowę. Organ I instancji dokonał oględzin przedmiotowych nieruchomości w dniu [...] lipca 2010 r.; skarżący o tej czynności został powiadomiony prawidłowo. Ponadto organ odwoławczy powołał się na ustalenia Prokuratury Rejonowej w P., z których wynika, że działki ewidencyjne należące do B. D. oraz działka należąca do skarżącego nie podlegają ochronie konserwatorskiej na mocy obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568). Organ wskazał na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (sygn. P 11/2000, OTK 2001, nr 2, poz.33) w postaci eliminacji z porządku prawnego konieczności zgody sąsiada na budowę obiektu przy granicy działki. Starosta S. prawidłowo uznał, że: - projektowana inwestycja nie będzie stanowiła przeszkody dla dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego, - dla terenu przeznaczonego pod inwestycję wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - projekt zagospodarowania terenu nie narusza warunków określoną tą decyzją, - budowa budynku mieszkalnego na nieruchomości inwestora nie limituje budowy na sąsiedniej działce, pozostawiając skarżącemu możliwość usytuowania przyszłej zabudowy w granicy z nieruchomością inwestora, z uwagi na zbyt małą szerokość działki skarżącego. W skardze na decyzję z dnia [...] października 2010 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, że inwestor wybudował przedmiotowy budynek, wchodząc w jego grunt. Bez zgody i wiedzy skarżącego usunął istniejące w granicy działek fundamenty piwnic na działce J. K., czym spowodował brak możliwości planowania budowy budynku. W ocenie skarżącego prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie VIII SA/Wa 367/09 wiąże organy, więc późniejsze decyzje organów, bez ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego są rażącym naruszeniem przepisów prawa. Na skutek wyroku sądowego, uchylającego wcześniejsze decyzje organów obu instancji, w sytuacji częściowej realizacji budowy, dalsze postępowanie winno być prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ustęp 7 w związku z art. 50 ustęp 1 ustawy Prawo budowlane i leżeć w gestii organów nadzoru budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie powinny dalej zajmować się tą sprawą, ponieważ wygasło pozwolenie na budowę wskutek jego uchylenia przez w/w wyrok sądowy. Dlatego przedmiotowe postępowanie powinno zakończyć się postanowieniem o umorzeniu postępowania w sprawie. Nie można również uznać, w ocenie skarżącego, że zaskarżona decyzja została przekonywująco uzasadniona z poszanowaniem art. 7,77 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił w skardze, że Starosta S. uchybił art. 9 i 106 k.p.a., ponieważ nie powiadomił go o czynności wystąpienia do Urzędu Miasta w S. o wydanie opinii dotyczącej rodzaju zabudowy na ulicy R. oraz jednoosobowo przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. Ponownie podniósł zarzut co do położenia działek inwestora w strefie historycznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż argumentacja skarżącego jest niezasadna. Odnosząc się do zarzutu, że inwestycja realizowana jest na gruncie skarżącego wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zaistnienia takiej sytuacji, a on sam nie sygnalizował tego problemu w odwołaniu od decyzji do Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 ustęp 1 punkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji organ powinien sprawdzić: 1/ zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, 2/ zgodność zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3/ kompletność projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń (...), 4/ sprawdzenie projektu przez osobę uprawnioną. Przyczyną uchylenia pierwotnie wydanych decyzji w przedmiotowym zakresie było niesprawdzenie przez organ zgodności zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. W sytuacji lokalizacji projektowanego obiektu budowlanego inwestora w granicy z działką skarżącego, organ winien ustalić, czy zachodzą przesłanki z § 12 ustęp 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). W wyniku ponownego rozpoznania wniosku B. D. z dnia [...] grudnia 2008 r. o pozwolenie na budowę, na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie VIII SA/Wa 367/09, Starosta S. uzupełnił postępowanie w zakresie prawidłowości wyrażenia zgody na lokalizację budynku inwestora w granicy z działką sąsiednią i w sposób wyczerpujący uzasadnił swoją decyzję. Organ odwoławczy uznał, że zarzuty skarżącego nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, wnikliwie ocenionym, zgodnie z art. 7,77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., co Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni akceptuje. Organ I instancji dokonał oględzin działek inwestora w dniu [...] lipca 2010 r., w czasie których stwierdzono, iż zabudowa ulicy R. w S. w całości jest zwartą zabudową pierzejową, co pokrywa się z informacją uzyskaną przez organ z Urzędu Miasta w S. z dnia [...] maja 2010 r. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt przepisu § 12 ustęp 3 w/cyt. rozporządzenia z 2002 r. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 8 lipca 2009 r.) należy za organem odwoławczym powtórzyć, że nie jest zabroniona budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy sąsiedniej działki, jeśli szerokość działki inwestora jest mniejsza niż 16 m. Te warunki występowały również w cytowanym przepisie w brzmieniu sprzed jego zmiany, wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009 r. (Dz.U. 09, Nr 56, poz. 461). Z ustaleń organu wynika, że działka inwestora jest znacznie węższa niż szerokość określona przepisami rozporządzenia. W związku z powyższym, jak również wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie P 11/2000 (OTK 2001 r., nr 2, poz. 33), bez znaczenia prawnego pozostaje brak zgody skarżącego na budowę obiektu w granicy z jego działką. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Skarżący J. K. nie stawił się na czynność oględzin w dniu [...] lipca 2010 r., przesłał jedynie do organu I instancji w tym zakresie pismo z dnia [...] lipca 2010 r., w którym wyraźnie oświadczył, iż nie będzie uczestniczył w żadnych oględzinach. W tej sytuacji nie może podnosić, że oględziny nie są skuteczne, bo odbyły się jednoosobowo w obecności tylko Naczelnika Wydziału Budownictwa Starostwa S.. Skarżący był zawiadomiony o możliwości zapoznania się z dowodami zebranymi w sprawie, prawie składania wniosków, dokumentów, uzyskania wyjaśnień, tak więc mógł skutecznie odnieść się do informacji uzyskanej przez organ z Urzędu Miasta w S. z dnia [...] maja 2010 r. W ocenie Sądu brak zawiadomienia przez organ skarżącego o fakcie wystąpienia do Urzędu o udzielenie stosownej informacji, niezbędnej w toku postępowania wyjaśniającego, nie stanowi naruszenia jego praw, skutkujących uwzględnieniem skargi. Po uchyleniu przez Sąd decyzji do ich ponownego rozpoznania, wbrew stanowisku skarżącego, nie kończy się postępowanie z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę przed Starostą S. i w przypadku odwołania przed Wojewodą [...]. W takim wypadku postępowanie w dalszym ciągu prawidłowo toczyło się przed tymi organami, które wydały nowe decyzje w oparciu o ponowną analizę zebranego w sprawie uzupełnionego materiału dowodowego. Niezasadne są zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia jego granicy przez inwestora. W tym zakresie postępowanie administracyjne, w szczególności oględziny z dnia [...] lipca 2010 r., nie potwierdziły tej okoliczności, którą skarżący zasygnalizował dopiero na etapie przedmiotowej skargi. Odnośnie ustalenia, czy działka inwestora położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej, to w tym zakresie wypowiedział się już WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie VIII SA/Wa 367/09, a zgodnie z art. 170 p.p.s.a. ustalenia zawarte w tym wyroku są wiążące dla Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, stanowiącej kontynuację procesu badania legalności wydanego pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.