VIII SA/Wa 40/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Artur Kot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpoznaniu wniosku T. B. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2017 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1991 r., nr [...], uchylającej w części decyzję zatwierdzającą projekt scalenia gruntów we wsi [...] wydaną przez Burmistrza Miasta [...] z dnia |[...] grudnia 1990 r., nr [...] i wprowadzającą zmiany do projektu scalenia oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1990 r., zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi [...], w części dotyczącej grantów oznaczonych po scaleniu jako działka nr [...] i [...], a w szczególności w części dotyczącej przebiegu granicy między tymi działkami. W uzasadnieniu organ wskazał, że projekt scalenia gruntów wsi [...] w gminie [...], opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 1990 roku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. Wojewoda [...] uchylił w części decyzję zatwierdzającą projekt scalenia gruntów we wsi [...] oraz wprowadził zmiany do projektu scalenia na podstawie przepisów w/w ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. T. B. złożył odwołanie do Starosty [...] od decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Starosta [...] przekazał wniosek według właściwości Wojewodzie [...], który zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie swoich żądań. W odpowiedzi skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Następnie, Wojewoda [...], przekazał przedmiotowy wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z uwagi na to, że grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowania w oznaczonym terminie albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z [...] kwietnia 1991 r. uchylającej w części decyzję zatwierdzającą projekt scalenia gruntów we wsi [...] wydaną przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. i wprowadzającą zmiany do projektu scalenia oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1990 r., zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi [...], w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działka nr [...] i [...], a w szczególności w części dotyczącej przebiegu granicy między tymi działkami. T. B. pismem z dnia 5 października 2017 r. (uzupełnionym pismem z 27 października 2017 r.) zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 roku. Skarżący zarzucił błędne przeprowadzenie postępowania scaleniowego oraz wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę Minister postanowieniem z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w przypadku, gdy z żądaniem jego wszczęcia występuje osoba nie będąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanki odmowy można podzielić według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Należy także uwzględnić inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym może stać się jedną z takich przyczyn. W przedmiotowej sprawie, treść art. 33 ust. 2 u.s.w.g. stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1157) obowiązująca od dnia 16 października 2013 r., do art. 33 dodała ust. 2, zgodnie z którym obecnie, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Od dnia wydania ostatecznej decyzji Wojewody [...]z [...] kwietnia 1991 r. zmieniającej oraz zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], upłynęło ponad 26 lat. W ocenie Ministra, w świetle przytoczonych ustaleń, zgodnie z art. 61a § 1 kpa w związku z art. 33 ust. 2 u.s.w.g., wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 156 kpa, w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. nie jest możliwe, bowiem brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego w trybie administracyjnym. Pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. skarżący złożył skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, istotnego dla toczącego się w niniejszej sprawie postępowania. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie ustalono wszelkich niezbędnych i oczywistych okoliczności, które wynikają m.in z dokonanego podziału spornych nieruchomości. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zasadne jest wniesienie zaskarżenia niniejszych postanowień wobec wyczerpania administracyjnej drogi odwoławczej, a także wniosek o zwrot wszelkich kosztów postępowania według norm przepisanych, poniesionych w trakcie niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślił m.in., że nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy nieodpłatnego zniesienia współwłasności nieruchomości i darowizny - akt notarialny z dnia [...] stycznia 2004 r., jednak dopiero w dniu [...] kwietnia 2017 r. złożył odwołanie do Starosty od decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdyż dopiero w tym czasie powziął informację o niezgodności powyższego dokumentu z istniejącym stanem faktycznym, a zatem podnoszony zarzut niezachowania terminu, jest całkowicie bezzasadny. Wskazał, że bezpodstawne jest stwierdzenie, że skarżący nie jest stroną w sprawie. Podniósł też, iż przesłanka naruszenia prawa materialnego zasługuje na szczególne pochylenie, gdyż powyższego scalenia dokonano na podstawie ustawy będącej reliktem przeszłości poprzedniego ustroju PRL, ustawa z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. 1982 Nr 11 poz. 80), w związku z czym należy mieć na uwadze niedoskonałość zastosowanej procedury, obowiązujących przepisów oraz tendencję do swobodnej interpretacji sprawiedliwości społecznej czy też zasad współżycia społecznego ówczesnych władz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zaskarżonym postanowieniem utrzymał on w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2017 r., odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...], uchylającej w części decyzję zatwierdzającą projekt scalenia gruntów we wsi [...] wydaną przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1990 r., nr [...] i wprowadzającą zmiany do projektu scalenia oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1990 r., zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi [...], w części dotyczącej grantów oznaczonych po scaleniu jako działka nr [...] i [...], a w szczególności w części dotyczącej przebiegu granicy między tymi działkami. Wskazać należy, że podstawę wydania w/w postanowienia stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "kpa"). W myśl tego przepisu organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będące stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem istnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność prowadzenia postępowania. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa muszą być oczywiste i obiektywne, a ich ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W przypadku żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, samo złożenie wniosku nie powoduje automatycznie jego wszczęcia. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ winien ustalić, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku, czy nie ma przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych do wszczęcia takiego postępowania. Na tym etapie organ ustala w szczególności czy żądanie wniósł legitymowany podmiot, czy wskazano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (nie analizując jednak czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce). Nie mogą też umknąć uwadze organu ograniczenia czasowe w dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego. Ograniczenia te wynikają zarówno z treści art. 156 § 2 kpa, jak i przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 kpa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że kwestią sporną jest czy rozpoznając wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., Minister, zasadnie zastosował przepis art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, a w konsekwencji odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z decyzją ostateczną, która została wydana w 1991 r. Odnośnie tak ustalonego stanu prawnego należy uznać, że z uwagi na fakt złożenia po 15 października 2013 r. wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji scaleniowej z 1991 r., z uwagi na przepisy ustawy nowelizującej z 2013 r., które stanowią lex specialis względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Minister prawidłowo stwierdził, że zaistniało ograniczenie czasowe do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z uwagi na konieczność zastosowania art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 października 2016 r., sygn. akt II OSK 873/15; z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 429/15; z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2591/15 i z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2842/15 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem skoro w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz podejmowania zaskarżonego postanowienia, stosownie do art. 2 ust. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r., zastosowanie miał art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, tym samym w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 156 kpa, co wykluczało możliwość poddania weryfikacji decyzji z 1991 r. w oparciu o kwalifikowane przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W tych warunkach Minister, uwzględniając normatywną treść wymienionych przepisów szczególnych, prawidłowo, zdaniem Sądu, orzekł o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z 21 kwietnia 2017 r. na podstawie 61a § 1 kpa. Przepis ten obliguje organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Do takich przyczyn należy m.in. brak przepisu prawa materialnego uprawniającego organ administracji do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12, Lex nr 1497293). W skardze nie przedstawiono zaś wywodu prawnego, który mógłby skutecznie podważyć ocenę Ministra. Z wykładni art. 2 ust. 2 i art. 3 ustawy nowelizującej z 2013 r. nie można wyprowadzić przeciwnych wniosków. Treść tych przepisów jest na tyle klarowna i wykazująca zbieżność z funkcją celowościową (funkcjonalną) tego unormowania przy uwzględnieniu wykładni systemowej, tj. z uwzględnieniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, że nie pozwala na przyjęcie odmiennego stanowiska. W związku z tym, wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie tej prawidłowo zastosowano art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Oczywiście nie jest wykluczone poddanie takiego unormowania krytyce, niemniej jednak z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (druk sejmowy VII kadencji nr 827), którym dodano ust. 2 do art. 33 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że celem wprowadzenia tego przepisu było ograniczenie w czasie dopuszczalność prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych w przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Ustawodawca wprowadzając treść tego przepisu miał w szczególności na uwadze decyzje wydane kilkadziesiąt lat temu i wprowadził ograniczenie co do wzruszalności tych decyzji, akcentując pośrednio kwestię nieodwracalnych skutków prawnych z uwagi na upływ terminów (np. upływ terminów zasiedzenia), jednak bez możliwości zagwarantowania ekwiwalentu podmiotom, które w wyniku wadliwych decyzji doznały szkody. Nie jest zasadny zarzut autora skargi, że skarżącego nie uznano za stronę w sprawie, bowiem brak jest takich stwierdzeń w kontrolowanych postanowieniach, a podstawą rozstrzygnięcia, był brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Okolicznością pozostającą bez wpływu na wynik sprawy jest również twierdzenie skarżącego, że dopiero 21 kwietnia 2017 r. dowiedział się o podstawie do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, skoro istotną była jedynie data wydania kwestionowanej decyzji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego skoro organ nie stosował tych przepisów odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego. Uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że skoro od dnia wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. do dnia złożenia w 2017 r. wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji upłynęło ponad 26 lat, to niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego i ocena merytoryczna decyzji Wojewody. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w wyroku.