VIII SA/Wa 400/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J.K., G.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwana dalej ustawą Prawo budowlane z 1974r.) w związku z art. 103 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej ustawą Prawo budowlane z 1994r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa) nakazał Z. i A. M. w terminie do dnia [...] marca 2009r. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem poprzez: 1.wykonanie rynny dachowej i rury spustowej na dachu i ścianie pomieszczenia samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego w celu odprowadzenia wód opadowych od ścian budynku; 2. wykonanie nadproża w ścianie fundamentowej budynku mieszkalnego nad otworem pomiędzy samowolnie dobudowanym pomieszczeniem a piwnicami budynku mieszkalnego; 3. otynkowanie, wyrównanie ościeży istniejącego otworu drzwiowego w ścianie fundamentowej budynku mieszkalnego a samowolnie dobudowanym pomieszczeniem, 4. wykonanie balustrady schodowej wys. 0,90 m na schodach zejściowych do piwnic od strony otwartej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na wniosek I.K. podjął postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie wykorzystywane jako magazyn części samochodowych. Podał, iż do istniejącego budynku mieszkalnego wybudowanego w 1958r. na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, inwestor samowolnie dobudował w 1994r. pomieszczenie o wym. 4,0 x 3,40 m na elewacji południowej, którego ściana bez otworów znajduje się w granicy działki sąsiedniej należącej do J. i I. K. i w linii ściany istniejącego budynku mieszkalnego, która również znajduje się w ostrej granicy działki sąsiedniej. Dobudowane pomieszczenie zostało połączone z parterem budynku, który jest użytkowany od 1991r. jako sklep z częściami samochodowymi. Powierzchnia użytkowa pomieszczenia została przeznaczona pod magazyn części samochodowych. Organ wyjaśnił, iż podjęte w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy czynności (w tym zeznania inwestora i świadków) pozwoliły na ustalenie, iż rozbudowa budynku zrealizowana została w 1994r. Nie uznał przedstawionego przez skarżącego (na okoliczność daty rozbudowy obiektu) dowodu z mapy aktualizacyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę J.D. w granicach lokalizacji z dnia [...] sierpnia 1998r. dla działki nr [...], która graniczy z działką inwestorów nr [...]. Ustalił bowiem – na podstawie informacji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z. że sporządzona przez geodetę mapa jest mapą do celów projektowych obejmującą działką nr [...]. Nie można stwierdzić jej stanu aktualnego na 1998r. dla działki nr [...], gdyż w zasobie PODGiK w Z. nie zarejestrowano żadnej roboty geodezyjnej. Powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną przy zachowaniu bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania, na terenie przeznaczonym pod ten rodzaj zabudowy, co potwierdza sporządzona przez osobę uprawnioną ocena techniczna. Tym samym rozstrzygnięcie w zakresie dobudowanego obiektu zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. winno być oparte o treść 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Wykonana dobudowa nie narusza treści art. 37 ustawy Prawa budowlanego z 1974r. Powyższe ustalenia skutkowały nakazem wykonania określonych prac budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych elementów obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., po rozpoznaniu odwołania I. K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł, iż nałożony obowiązek należy wykonać do dnia [...] czerwca 2009r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego stanowiska [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie. Podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego w Z. na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane 1974r. zobowiązał inwestorów do wykonania w terminie do dnia [...] września 2006r. określonych robót budowlanych w samowolnie dobudowanym budynku. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], zmienił w/w decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. udzielił pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanego obiektu. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2008r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1413/07, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2007r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie wobec własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2007r., orzekając następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. o odmowie jej uchylenia. W wyniku odwołania organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art.151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa orzekł o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. jednocześnie odmawiając udzielenia pozwolenia na użytkowanie części samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego oraz sklepu motoryzacyjnego w parterze budynku usytuowanego w Z. na działce nr ewidencyjnej [...]. Oceniając skarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż wydana w dniu [...] lutego 2009r. decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego nakazująca inwestorom wykonanie w terminie do dnia [...] marca 2009r. robót budowlanych w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem jest prawidłowa. Organ nie dopatrzył się w działaniach organu orzekającego naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Podał, iż istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia było ustalenie terminu zakończenia samowolnej budowy. Data ta była różnie określana przez strony postępowania. Właściciel nieruchomości sąsiedniej I. K. jako datę budowy podawał 1996r. albo 1998r., inwestor wskazywał 1994r. Ostatecznie prawidłowo na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustalono, iż inwestycja zrealizowana została w 1994r. Ustalenia powyższe prowadziły do zasadnego wniosku, iż sprawa podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Powołując treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. oraz wskazując na orzecznictwo sądowe w tym zakresie organ podał, że odesłanie do przepisów dotychczasowych powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995r., należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, w tym także stosując jego art. 37 ust. 1. Z mocy wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą być stosowane przepisy w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994r. Jeżeli zatem budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów prawa budowlanego z 1974r. Organ stwierdził, iż budynek mieszkalny z samowolnie wykonaną dobudową jest zgodny z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym miasta i gminy Z., obowiązującymi w dacie dokonanych zmian w latach 1990 – 1994, jest także zgodny z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania miasta i gminy Z. (uchwała Nr [...]/95/2003 Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2003r.). Zachowane zostały również warunki techniczne związane z usytuowaniem w/w budynku mieszkalnego, jak i jego samowolną dobudową (na budowę budynku mieszkalnego w granicy działki sąsiedniej właściciele posiadają pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1958r.). Wykonana samowolnie dobudowa do budynku mieszkalnego nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych, jak i zdrowotnych dla otoczenia (sklep motoryzacyjny jest oddalony od budynku mieszkalnego skarżących o [...] m). Teren inwestycji oprócz zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, przeznaczony jest także pod usługi. Przedstawiona inwentaryzacja budowlana obiektu wykonana przez osobę uprawnioną, potwierdza, iż dobudowana część budynku została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i jest bezpieczna w eksploatacji i użytkowaniu. Ponadto wykonana dobudowa nie narusza układu konstrukcyjnego budynku istniejącego. Za słuszne uznał nałożenie na inwestora stosownie do art. 40 ustawy Prawo Budowlane z 1974r. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Wykonał tym samym wytyczne wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2008r. zapadłym w niniejszej sprawie. Wyrok ten jest wiążący dla organów nadzoru budowlanego. Jeżeli bowiem nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, organ nadzoru budowlanego powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, o ile nie ma ku temu przeszkód w przepisach prawa. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli J. i I. małżonkowie K. wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., a także art. 37 ust. 1 i art. 40 ustawy Prawo budowlane 1974r. w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane 1994r. poprzez rozstrzygnięcie na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1995r. w odniesieniu do stanu faktycznego powstałego po tej dacie tj. do obiektu którego budowa została zakończona po dniu 1 stycznia 1995r. oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, ustalenia daty powstania spornej samowoli budowlanej oraz art. 75 §1 Kpa, poprzez nieprzyjęcie wszystkich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa ewentualnie specjalisty z zakresu chemii budowlanej, a także dowodu z oględzin obiektu spornego oraz dowodu z przesłuchania wykonawcy mapy J. D. sporządzonej według stanu na dzień [...] sierpnia 1998r. dla ustalenia wieku samowoli budowlanej, a tym samym ustalenia czy obiekt był wybudowany pod rządami prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995r., czy też po tej dacie, a także art. 76 §1 Kpa, poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z mapy geodezyjnej złożonej przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili szczegółowo stan faktyczny sprawy oraz powtórzyli argumenty powoływane w toku postępowania administracyjnego. Za błędne uznali przyjęcie przez organ odwoławczy ustalenie, że samowola budowlana została wykonana i zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r., tj. pod rządami ustawy Prawo budowlane1974r., tak więc samowolę tę należy oceniać wedle tych przepisów w związku z treścią art. 103 ustawy Prawo budowlane 1994r. Wskazali, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy dokonaniu jego właściwej oceny nie dawał podstaw do przyjęcia ustalenia, że obiekt będący samowolą budowlaną powstał i został zakończony przed 1 stycznia 1995r. W swoich ustaleniach w tym zakresie organ I instancji oparł się jedynie na zeznaniach świadków, w tym wskazanych przez inwestora. Organy obu instancji nie dokonały analizy złożonych zeznań, mimo że były ogólnikowe i niejasne. Odmówiono przymiotu dowodu dokumentowi urzędowemu - mapie stanowiącej projekt zagospodarowania działki sporządzonej przez geodetę uprawnionego. Mapa ta przedstawia stan faktyczny na działce inwestora samowoli budowlanej (według stanu na dzień [...] sierpnia 1998r. Na powołanej mapie obiektu przedmiotowej samowoli budowlanej nie zaznaczono. Stanowi więc ona podstawowy i obiektywny dowód na to, że w dacie jej sporządzenia sporny obiekt nie istniał, nie był wybudowany. Powstał więc po dniu 31 grudnia 1994r. Przyjęcie przez organy orzekające, iż w/w mapa nie może stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu jest nieprawidłowe. Przyjęcie zeznań świadków, nie uznania zaś dowodu z dokumentu prowadzi do uznania, iż zaniechano należytego wyjaśnienia sprawy. Wskazane uchybienia w zakresie postępowania doprowadziły organy nadzoru budowlanego do całkowicie mylnego i nieuzasadnionego wniosku, że obiekt dobudówki będący samowolą budowlaną został zakończony przed 1 stycznia 1994r. W konsekwencji nietrafnie zastosowano przepisy prawa przed tym dniem obowiązujące legalizując samowolę budowlaną. Naruszono więc również przepisy prawa materialnego powołane na wstępie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, niezbędnym więc jest wyeliminowanie ich z porządku prawnego. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., przepis art. 48 obecnie obowiązującej ustawy nie ma zastosowania do obiektów zrealizowanych przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r., a więc przed 1 stycznia 1995r. Do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Stosownie do postanowień art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego z 1974r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z przepisem art. 40 który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenia organu obu instancji, iż dobudowany obiekt został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1995r., a zatem dla likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej zastosowanie mają zastosowanie w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane 1994r. uprzednio obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane 1974r. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym postępowaniu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. i zastosowanie ma art. 40 tej ustawy. Jednakże zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. winno obejmować także przepisy wykonawcze do tej ustawy. Zobowiązując inwestorów (wydaną w dniu [...] lutego 2009r. decyzją) do wykonania określonych robót budowlanych organ I instancji podniósł, iż dotychczas wykonane prace są niedostateczne i niezgodne z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690). Z powyższego wynika, iż mimo wynikającego z ustawy obowiązku rozpatrzenia sprawy w trybie przepisów art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. organy dokonały oceny stanu sprawy stosując przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane z 1994r. Takie działanie organów orzekających w sprawie jest nieprawidłowe, niezbędnym więc jest uchylenie wydanych przez organ I i II instancji rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 1998r., sygn. akt IV SA 1164/96 stwierdzające,, iż art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), który ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc decyzja kwestionowana przez skarżących i związane z nią decyzje następne winny być oceniane według tej ustawy i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych." Jak wynika z ustaleń organów orzekających w niniejszej sprawie zobowiązanie do wykonania określonych robót budowlanych w celu legalizacji samowoli budowlanej oceniane było przez pryzmat przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane z 1994r., podczas gdy rozstrzygnięcie oparte zostało o przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.