VIII SA/Wa 400/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 j.t. ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: organ I instancji, Burmistrz) z [...] lutego 2019 r. Nr [...]. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] września 2015 r. Nr [...] Burmistrz przyznał D. M. (dalej: strona, skarżąca) zasiłek stały z powodu całkowitej niezdolności do pracy na okres od dnia [...] września 2015 r. do nadal w kwocie [...] zł miesięcznie oraz świadczenie niepieniężne w postaci opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. Rzeczona decyzja, w zakresie wysokości przyznanego zasiłku stałego, została zmieniona decyzjami: nr [...] z [...] października 2015 r. oraz nr [...] z [...] października 2018 r. Następnie ten sam organ decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 104, 107 oraz 163 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 3, art. 6 pkt 1 i 7, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 art. 14, art. 36 pkt 1 lit. a, art. 37 ust. 1 pkt 2, i ust. 2 pkt 2, art. 101 ust. 1, art. 102, art. 106 ust. 5, art. 110 ust. 1, 3 i 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 z poźn. zm., dalej: u.p.s.), § 2 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1406 z poźn. zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. a-b rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1358) - uchylił w całości decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. oraz decyzje ją zmieniające oraz odmówił stronie prawa do zasiłku stałego z tytułu niepełnosprawności oraz świadczenia niepieniężnego od dnia [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał art. 106 ust. 5 u.p.s. i wskazał, że zasadne jest uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały z uwagi zmianę sytuacji rodzinnej i dochodowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że [...] grudnia 2018 r. skarżący zawarł związek małżeński. W związku z powyższym obecnie jego rodzina liczy 4 osoby. W dniu [...] stycznia 2019 roku podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dziećmi. Na dochód rodziny składają się: zasiłek pielęgnacyjny skarżącego w kwocie [...]zł., świadczenia pobierane przez żonę tj.: zasiłek pielęgnacyjny przyznany na syna [...]zł., świadczenie pielęgnacyjne przyznane na syna [...]zł., fundusz alimentacyjny przyznany na dzieci w wysokości [...] zł. oraz świadczenia rodzinne w kwocie [...] zł. Aktualny łączny dochód rodziny wynosi zatem [...]zł. Dochód na osobę stanowi zatem kwotę [...]zł i jest wyższy niż kryterium dochodowe dla osoby gospodarującej w rodzinie wynoszącego [...] zł. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie podnosząc, że decyzja jest dla niego krzywdząca. Wyjaśnił, że jest niezdolny do pracy z uwagi na częste ataki [...]. Wspólnie z żoną opiekuje się dwojgiem dzieci w wieku [...] i [...] lat. Młodszy syn żony jest osobą niepełnosprawną i wymaga szczególnej opieki. Kwota otrzymywanych zasiłków i świadczeń nie wystarcza na wszystkie potrzebne wydatki związane z jego utrzymaniem, rachunkami i lekami. Organ I instancji nie uwzględnił tych okoliczności, a jedynie kierował się kryterium dochodowym. Nie uwzględniono jakie są koszty utrzymania rodziny. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie ustalił, że skarżący wraz z żoną oraz jej dwojgiem dzieci stanowią rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s., gdyż wspólnie zamieszkują i gospodarują. Twierdzenie skarżącego zawarte w oświadczeniu z [...] stycznia 2019 r., że nie prowadzi on wraz z żoną i jej dziećmi wspólnego gospodarstwa domowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro skarżący zawarł związek małżeński, to stworzył rodzinę wraz z żoną i jej dziećmi, z którymi wspólnie zamieszkuje i gospodaruje. Tak więc z chwilą zawarcia związku małżeńskiego zmieniła się sytuacja dochodowa skarżącego. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji co do składników dochodu rodziny. Skonkludował, że łączny dochód rodziny wyniósł [...]zł, co na osobę w rodzinie dało kwotę - [...]zł. Oznacza to, że przekroczone zostało kryterium dochodowe wynoszące dla osoby w rodzinie [...] zł. Zatem skarżący nie spełnia wymogu do otrzymywania zasiłku stałego od [...] stycznia 2019 r. W związku z powyższym SKO uznało, że organ I instancji prawidłowo uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] września 2015 r. wraz z decyzjami ją zmieniającymi przyznającą zasiłek stały wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne i uznał za prawidłowe ustalenie zaprzestania wypłaty zasiłku począwszy od stycznia 2019 r. Organ podkreślił, że zasady ustalania prawa do zasiłku stałego określone zostały przez ustawodawcę w sposób sztywny i jednoznaczny. Organy administracji nie mogą w tej kwestii działać na podstawie uznania administracyjnego i odstępować od tych zasad. Natomiast trudna sytuacja finansowa, czy też zdrowotna rodziny w sytuacji przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego uprawnia rodzinę do ubiegania się o inną formę pomocy wskazaną w ustawie. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia decyzji SKO oraz decyzji jej poprzedzającej. Zarzucił naruszenie prawa do pomocy społecznej jak też zasad sprawiedliwości społecznej i narażenia go na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślił, że jest osobą niezdolną do pracy w powodu [...] z cechami [...] i [...]. Odmówiono mu zasiłku stałego ponieważ zawarł związek małżeński, a żona i dzieci otrzymują zasiłki i inne świadczenia. W tym kontekście wyjaśnił, że żona nie pracuje, ma dwoje dzieci: córkę w wieku [...] lat oraz nieuleczalnie chorego syna w wieku [...] ;lat, który porusza się na [...]. Podał, że decyzja jest dla niego krzywdząca, narusza konstytucyjne prawo do pomocy państwa z powodu niezdolności do pracy i niemożności utrzymania się z pracy. Jest to sytuacja przez niego niezawiniona. Zaskarżona decyzja spowodowała, że skarżący pozostaje na utrzymaniu dzieci, w tym ciężko chorego syna. Stanowisko SKO co do tego, że decyzja o przyznaniu zasiłku nie jest decyzją uznaniową jest nie do pogodzenia z gwarantowaną przez Konstytucję pomocą dla osób niezdolnych do pracy i chorych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 j.t. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wskazanym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi zasadami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli wskazane przez skarżącego. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Obowiązek zmiany decyzji w sytuacji wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 106 ust. 5 u.p.s. powoduje, że wydana na jego podstawie decyzja ma charakter związany. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd ocenił, że prawidłowe są ustalenia organu obu instancji w zakresie w jakim stwierdzają, że fakt zawarcia związku małżeńskiego przez skarżącego wpłynął na wysokość dochodu osiąganego przez rodzinę, którą przez ten związek utworzył, a tym samym na prawo do zasiłku stałego, którego przyznanie uzależnione jest od ściśle określonych przesłanek, w tym dochodu sztywno określonego przez ustawodawcę. Skarżący w zasadzie nie kwestionuje dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, a jedynie wywodzi, że skutki jakie one wywołują są nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej i jego interesem prawnym. Argumentacja taka nie może wywołać zamierzonego przez skarżącego skutku. Sąd podziela ustalenia, że doszło do zmiany sytuacji dochodowej skarżącego, a ta z kolei determinuje wysokość zasiłku stałego. Od daty zawarcia związku małżeńskiego dochód czteroosobowej rodziny skarżącego wynosi [...]zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...]zł i przekracza kwotę kryterium dochodowe uprawniającego do otrzymania zasiłku, tj. kwotę [...] zł na osobę w rodzinie. Przepisy u.p.s. dotyczące przyznawania pomocy w postaci zasiłku stałego osobom legitymującym się określonych dochodem są bezwzględnie obowiązujące i nie przewidują żadnych możliwości ustalania przez organ uprawnień do tej pomocy w oparciu o inne kryteria, poza tymi, które przewiduje przepis art. 37 ust. 1 pkt. 1 u.p.s. Osobista sytuacja beneficjenta pomocy społecznej w tym przypadku ustalana jest wyłącznie na podstawie przesłanek, o których mowa w powyższym przepisie. Z tych względów organ, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, nie mógł kierować się powołanymi przez skarżącego zasadami sprawiedliwości społecznej i słusznym interesem prawnym strony. Prawidłowa jest zatem zaskarżona decyzja w zakresie uznającym, że w sprawie miał zastosowanie art. 106 ust. 5 u.p.s. z uwagi na zmianę sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącego w trakcie pobierania zasiłku stałego na mocy decyzji z [...] września 2015 r., skutkującą utratą prawa do zasiłku stałego z powodu przekroczenia progu dochodowego uprawniającego do pobierania tego świadczenia. Nie mogły w związku z tym odnieść skutku zarzuty skarżącego. Ani aktualne schorzenia ani trudna sytuacja materialna małżonków, której ani Sąd ani organ nie kwestionowały, nie mogły być brane pod uwagę jako przesłanki, które organy winny rozważać prowadząc postępowanie na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Decyzja w tym przedmiocie jest decyzją związaną co oznacza, że w razie zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony powodującej utratę prawa do świadczenia, ustawodawca nie pozostawił organom żadnych możliwości wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są jednak niezgodne z prawem z innych przyczyn. Jak wynika z treści rozstrzygnięcia utrzymanego w mocy przez SKO, organ I instancji uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2015 r. nr [...]w całości, jednocześnie w pkt 2) odmówił prawa do zasiłku z tytułu niepełnosprawności oraz świadczenia niepieniężnego w postaci składki na ubezpieczenie zdrowotne od dnia [...] stycznia 2019 r. Ustalenie to podzieliło Kolegium stwierdzając, że "skarżący nie spełnia wymogu do otrzymywania zasiłku stałego od [...] stycznia 2019 r." Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, który to pogląd Sąd orzekający w całości akceptuje, decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.ś.r. ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili jej wydania na przyszłość). Niekwestionowane jest także stanowisko, że to w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. W razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji winna zostać sformułowana nie tylko w zgodzie z przepisami prawa, ale także w sposób jasny, precyzyjny i czytelny dla jej adresata. Rozstrzygnięcia decyzji nie można domniemywać czy też wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem organ I instancji uznał, że prawo do zasiłku stałego nie przysługuje skarżącemu od [...] stycznia 2019 r. W ocenie Sądu punkt 2 decyzji organu I instancji rozstrzyga o uprawnieniu skarżącego do zasiłku stałego po zawarciu związku małżeńskiego, zaś rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 decyzji organu I instancji dotyczy okresu również sprzed tego zdarzenia. Jest to rozstrzygnięcie prawidłowe co do jego konstrukcji. Jednakże organ I instancji pominął, zaś organ odwoławczy nie dostrzegł wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przy rozpatrywaniu odwołania skarżącego, że zastosowany przepis powoduje wywołanie skutków prawnych od chwili wydania decyzji na przyszłość. Powyższa wada stanowi podstawę uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu postępowania – art. 107 § 3 k.p.a., niewątpliwie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien mieć na uwadze, że przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. znajduje zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki prawne, na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. Nie znajdzie natomiast zastosowania do decyzji zrealizowanej, to znaczy takiej, której skutki już zostały skonsumowane. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu, w której decyzja taka stanie się ostateczna, nie może natomiast sięgać swoim zakresem do świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Oznacza to, że skoro organ I instancji wydał decyzje w dniu [...] lutego 2019 r., to od miesiąca wydania tej decyzji ustało dla skarżącego prawo do zasiłku stałego. Z tych względów zachodzi potrzeba skorygowania daty co do odmowy prawa do zasiłku stałego, co może skorygować organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzeczona jak w sentencji.