VIII SA/Wa 400/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia 25 lutego 2025 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz strony skarżącej [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. S.A z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca, Strona lub Spółka) wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO lub Kolegium) z 17 kwietnia 2025 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. nr [...] z dnia 25 lutego 2025r. znak: [...], w sprawie wymierzenia firmie E. S.A. kary pieniężnej w wysokości 6 000,00 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...], ul. W. w S. nr ewid. działki [...], w związku z przekroczeniem ustalonej powierzchni zajęcia pasa drogowego podczas budowy linii kablowej 15KV Relacji GPZ S. – R. na odcinku od słupa nr 1 do słupa nr 19 gm. S. – S.. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie sprawy: W dniu 27 stycznia 2025r., stwierdzono przekroczenie ustalonej powierzchni pasa drogowego tj; chodnika, jezdni, podczas wykonywania robót związanych z budową linii kablowej 15KV Relacji GPZ S. – R. na odcinku od słupa nr 1 do słupa nr 19 gm. S. – S."., w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] przy ul. W. w S., nr ewid. działki [...]. Na tą okoliczność sporządzono w tym dniu protokół z kontroli oględzin. Dokonano obmiaru zajętej powierzchni pasa drogowego przy użyciu miary zwijanej model [...], nr. Kat. [...] posiadającej deklarację zgodności UE. Ponadto wykonano dokumentację fotograficzną. Ulica W. w S. została zaliczona do kategorii dróg gminnych, której zarządcą zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r., o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej: u.d.p.) jest Burmistrz S.. Spółka posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale na mniejszą powierzchnię. W wyniku tego zajęcia doszło do sytuacji, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy o d.p., tj. do zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - decyzji administracyjnej nr [...] z dnia 20.01.2025r. W zezwoleniu określono, że strona będzie zajmowała w dniu 27 stycznia 2025r., nr ewid dz. 4025 - 40,00 m2 chodnika, natomiast podczas kontroli stwierdzono że zajęcie pasa drogowego wynosi (chodnik 115,00 m2), czyli 75,00 m2 więcej, w następnej kolejności zajęta była część pasa drogowego w tej samej działce tj: jezdnia, Organ wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, określił że strona będzie zajmowała w dniu 27.01.2025r., nr ewid dz. [...] - 20,00 m2 jezdni, natomiast podczas kontroli stwierdzono że zajęcie pasa drogowego wynosi (jezdnia 50,00 m2), czyli 30,00 m2 więcej. W związku z tym przekroczeniem, to jest zaistnieniem stanu faktycznego, o jakim mowa w art. 40 ust. 12 pkt 3 u.d.p. nałożono karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust.4-6 ustawy o drogach publicznych. Przed wydaniem decyzji przez Burmistrza z 25 lutego 2025 r. , zawiadomiono Spółkę w dniu 18 lutego 2025 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni. Burmistrz uznał, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189a § 2 Kpa. I art. 189f kpa. W odwołaniu od tej decyzji Burmistrza S. E. S.A. zarzuciła: 1/ naruszenie prawa procesowego: - art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 § 1 i§ 2 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności niezawiadomienie strony o przeprowadzanych oględzinach, - art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, - art. 7 i 77§ 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie w przedmiotowej sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, z którego nie wynika w jaki sposób ustalono powierzchnię zajętego terenu pasa drogowego i terminu tego zajęcia, - art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na podstawie których została ustalona powierzchnia zajętego pasa drogowego, - art. 6. 7 i 77§ 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów na podstawie , których dokonano istotnych w sprawie ustaleń przez wszczęciem postępowania przez organ pierwszej instancji, - art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokonania przez organ właściwej i rzetelnej analizy materiału dowodowego, czego konsekwencją było wydanie wadliwej decyzji, tj. uznaniu, że Skarżący zajął pas drogowy ul. W. nr. ewid. działki [...] z przekroczeniem ustalonej powierzchni zajęcia pasa drogowego, w sytuacji gdy organ nie wykazał, że Skarżący zajął powierzchnię większą niż została określona w decyzji nr [...] z dnia 20 stycznia 2025r. - art. 68 § 1 i 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i ustalenie okoliczności mających istotne znaczenie w niniejszym postępowaniu na podstawie protokołów nie spełniających wymagań wynikających z powołanych wyżej przepisów tj. protokoły te nie są podpisane przez osoby go sporządzające, nie wykazano w jaki sposób dokonano pomiarów, jakim urządzeniem i nie wskazano w jakim miejscu nastąpiło przekroczenie obszaru zajętości pasa drogowego, w jaki sposób (w wyniku jakich czynności) zdaniem organu doszło do zajęcia pasa drogowego ponad wynikające zezwolenie. - art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika taka okoliczność. Mając powyższe na uwadze Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło za prawidłowe ustalenia Organu I instancji. Przytoczyło treść przepisów mających w sprawie zastosowanie i opisało przebieg postepowania przed Organem I instancji. Stwierdziło, że przewidziana w art. 40 ust. 12 ustawy decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną. Oznacza to, że w każdym przypadku ziszczenia się przesłanki braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, bądź tak jak w rozpoznawanej sprawie – o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ten fakt spowodowały. SKO za bezsporny uznał fakt, że 27 stycznia 2025r. została przeprowadzona przez pracowników Urzędu Miejskiego w S. kontrola w terenie, z której został sporządzony protokół. Z pomiarów w toku tej kontroli wynikało, że został zajęty chodnik i jezdnia o łącznej powierzchni o 80 m2 więcej, niż określono w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Podczas kontroli została sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz szkic obszaru zajęcia pasa drogowego z określeniem wielkości zajętej powierzchni (zdjęcie z Google). Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 26 czerwca 200Ir. ulica W. w S. zaliczona została do kategorii dróg gminnych i nadano jej nr [...]. SKO zwróciło uwagę, że w przypadku postępowania prowadzonego z urzędu, datą wszczęcia postępowania jest dzień dokonania pierwszej czynności podjętej w sprawie. Spółka została poinformowana o przysługującym prawie złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Jednocześnie Spółka została poinformowana o uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a. polegających na prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym składania wniosków dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym. Spółka nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Dopiero w odwołaniu od decyzji zarzuciła, że protokół z kontroli został sporządzony bez udziału Spółki. Zarzuciła również, że protokół nie spełnia wymagań określonych w art. 68 § 1 i 2 K.p.a. a mianowicie nie jest podpisany przez osoby go sporządzające i nie wskazano w jaki sposób dokonano pomiarów, jakim urządzeniem oraz w jakim miejscu nastąpiło przekroczenie obszaru zajętości. Spółka miała zatem w sprawie możliwość zakwestionowania ustaleń faktycznych organu. Zapewniony został jej udział w postępowaniu w takim zakresie, aby ewentualnie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji można było wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, od których zależy zasadność wymierzenia kary. Zdaniem Kolegium, Spółka w żaden sposób nie wykazała ani nawet nie uprawdopodobniła, że nieprawidłowo ustalono powierzchnię pasa drogowego zajętego 27 stycznia 2025r. z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu zarządcy drogi z 20 stycznia 2025r. Nie wykazała, że 27 stycznia 2025r., w dniu kontroli, prowadziła prace i zajmowała powierzchnię pasa drogowego zgodnie z decyzją. Tym samym nie wykazała, że zajęła wyłącznie 40 m2 chodnika i 20m2 jezdni w celu wykonania prac. Z dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli natomiast wynika, że maszyny (kret sterowany, koparka), pojazdy, wykopy, kostka brukowa do odtworzenia nawierzchni, odkład urobku gruntu z wykopu oraz zapory zajęły znaczną część pasa drogowego, czyniąc niemożliwym jego wykorzystywanie w tym dniu dla potrzeb ruchu drogowego na zajętym obszarze i jego wyłączenie w tym zakresie z powszechnego użytku. Z załączonego do protokołu szkicu wynika, że jezdnia została zajęta na powierzchni o wymiarach 20 m x 2,5 m = 50 m2, natomiast chodnik: 45 m2 - kret sterowany, 10 m2 koparka i zapory, 60 m2 tern prac (30 m x 2m = 60m2) Łącznie powierzchna zajętego chodnika wynosi 115 m2 (45 m2 + 10 m2 + 60 m2 = 115 m2). Z dokumentacji fotograficznej wynika również, że podczas kontroli w pasie drogowym były wykonywane prace, jednak jak wynika z protokołu kontroli nie było osoby odpowiedzialnej za ich wykonywanie. Nie oznacza to jednak, że osoba odpowiedzialna nie mogła zostać poinformowana przez osoby wykonujące roboty uwidocznione na zdjęciach o przeprowadzanej kontroli i wziąć w niej udział. Wbrew argumentacji Spółki w protokole w sposób czytelny wskazano osoby przeprowadzające kontrolę, które protokół podpisały. Na szkicu załączonym do protokołu zaznaczony został obszar jaki został zajęty, co udokumentowane zostało wykonanymi wówczas zdjęciami. W ocenie Kolegium, organ nie naruszył wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Poczynione przez organ ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy są wystarczające do przypisania Spółce odpowiedzialności wskazanej w art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy, w zakresie ustalonym przez organy pierwszej instancji. Wysokość nałożonej kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy z uwzględnieniem postanowień uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w S. z dnia 17 lipca 2019r., zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia 27 marca 2023r., w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy S. na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urzęd. Woj. M. z dnia 14 kwietnia 2023r., poz. 4763). Zgodnie z wymienioną wyżej uchwałą za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni jezdni wysokość stawki wynosi 10,00 zł, natomiast za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni chodnika 4,00 zł. SKO za prawidłowe uznało też stanowisko Burmistrza co do braku podstaw do zastosowania art. 189f K.p.a E. S.A. zaskarżyła omówioną decyzję w całości i zarzuciła jej: 1) naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: - art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 i §2 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania w szczególności niezawiadomienie strony o przeprowadzanych oględzinach, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie w przedmiotowej sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, z którego nie wynika w jaki sposób ustalono powierzchnię zajętego terenu pasa drogowego i terminu tego zajęcia, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na podstawie których została ustalona powierzchnia zajętego pasa drogowego; - art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów na podstawie, których dokonano istotnych w sprawie ustaleń, przed wszczęciem postępowania przez organ I instancji, - art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji właściwej i rzetelnej analizy materiału dowodowego, czego konsekwencją było wydanie wadliwej decyzji. - art. 189 f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie wynika taka okoliczność, Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz.935 t.j., dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem sporu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności administracyjnej Skarżącej za zajęcie pasa drogowego przez zajęcie pasa drogowego w celu realizowanych przez nią robót o powierzchni większej, niż określona w uzyskanym zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.t.d.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.t.d., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.t.d. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.t.d.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Dotyczy to również zajęcia pasa drogowego o większej powierzchni niż wyznaczona w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Dokładne ustalenie powierzchni zajętej przestrzeni pasa drogowego jest niezbędne do wyliczenia kary administracyjnej nakładanej na podmiot zajmujący pas drogowy bez zezwolenia. Tymczasem, zdaniem Sądu, w świetle powołanych w sprawie dowodów zostały ustalone pewne okoliczności faktyczne, ale ich wzajemne powiązanie nie świadczy jeszcze o nie budzącym wątpliwości zajęciu pasa drogowego, a zwłaszcza nie można jednoznacznie określić, czy powierzchnia zajętego pasa drogowego została wyliczona prawidłowo. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Wbrew stwierdzeniom SKO nie jest obowiązkiem Skarżącej udowadnianie, jaka była zajęta przez nią powierzchnia pasa drogowego ponad to co zostało określone w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Ona te ustalenia kwestionuje. To organ wywodzi skutki prawne z zarzutu naruszenia prawa i tę okoliczność musi udowodnić wówczas, gdy jest kwestionowana, tak jak w sprawie niniejszej. Czyli, to po stronie organu leżał obowiązek wykazania i to w sposób podlegający skutecznej, sądowej kontroli legalności, że nośniki skarżącej zajmowały pas drogowy. Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Sfera pasa drogowego, choć nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz i niezbędne było ustalenie, czy i w jakim zakresie naruszone zostały granice pasa drogowego, czy w całości, czy w części oraz wymiary tego samowolnego zajęcia. Kontrola Sądu w zakresie tych ustaleń faktycznych nie może być fasadowa i iluzoryczna, ponieważ jest kontrolą legalności postępowania organów w zakresie ustaleń faktycznych i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Jedyne dowody w sprawie – protokół oględzin, zdjęcia i szkic poprzez zaznaczenie linii na zdjęciu zostały zgromadzone przed wszczęciu postępowania administracyjnego i o ich przeprowadzaniu nie została Strona zawiadomiona. Narusza to wprawdzie art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącej o czynnościach kontrolnych przez niezapewnienie jej czynnego udziału w kolejnych kontrolach. W aktach sprawy brak jest chociażby właściwej mapy geodezyjnej z precyzyjnym zaznaczeniem granic pasa drogowego i naniesionych na tej mapie przez kompetentna osobę (geodetę) granic naruszenia pasa drogowego pozwalających na precyzyjne, poddające się kontroli wyliczenie powierzchni zajęcia pasa drogowego ponad ta, która została określona w zezwoleniu. Dowody te nie pozwalają na dokonanie przez Sąd kontroli administracyjnej prawidłowości postępowania, a już na pewno nie pozwalają na potwierdzenie ustalonych w nim okoliczności. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie poddają się kontroli sądowej. Wszystkie "dowody" włączone do akt przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie stanowią przekonywującego materiału dowodowego, a ich zdobycie nastąpiło z naruszeniem zapewnienia stronie czynnego udziału. Pogwałcenie zasad postępowania art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. przez organ I, jak i II instancji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z wadami procesowych niemożliwymi do zaakceptowania przez Sąd, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Co istotne, zebrane dowody, oceniane w ich całokształcie, zgodnie z art. 80 k.p.a. nie dają podstawy do oceny stanu faktycznego jako wyczerpującego normy prawa materialnego art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. W aktach sprawy brak jest stosownej mapy/dokumentu, na której zostałyby przez uprawnioną do tego osobę (geodetę) wrysowane, w odpowiedniej skali przedmioty sporu, czyli obszar zajętego pasa drogowego ponad to, co zostało określone w zezwoleniu na zajęcie pasa. Mapa taka powinna uwzględniać: granice pasa drogowego, obszar pasa drogowego wynikający z zezwoleni, obszar pasa drogowego rzeczywiście zajętego. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie Skarżąca naruszyła prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 2680/21 z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te oczywiście winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art.8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art.9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art.12 k.p.a.). Tak więc stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art.40 ust.12 u.d.p. Sąd podziela pogląd NSA zawarty w cyt. wyżej wyroku, że ani protokoły kontroli terenowej ani dokumentacja fotograficzna nie dają jednoznacznej odpowiedzi co do zakresu zajęcia pasa drogowego. Na gruncie sprawy niniejszej, zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie przesądzał zatem o tym, jaki był obszar zajętego bez zezwolenia pasa drogowego. Zaskarżona decyzja jak i decyzją ja poprzedzająca bbyły zatem wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy nie rozważyły też dostatecznie możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. przez rozważenie, jaki wpływ na zastosowanie tego przepisu mogło mieć: zwiększenie uciążliwości korzystania z drogi, w stosunku do tej uciążliwości, jaką stwarzało zajęcie pasa drogowego zgodnie z udzielonym zezwolenie, czas trwania zajęcia, w szczególności pryz uwzględnieniu, że uznano za zajęcie pasa drogowego przez z natury rzeczy przejściowy postój pojazdów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji będą zobowiązane dokonać ustaleń faktycznych w oparciu o podlegający weryfikacji materiał dowodowy, w tym w szczególności w oparciu o właściwą mapę geodezyjna z naniesionymi przez geodetę granicami pasa drogowego i obszarem zajęcia pasa drogowego z uwzględnieniem powierzchni objętej zezwoleniem na zajęcie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając zwrot uiszczonego przez Skarżącą wpisu.