VIII SA/Wa 406/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w R. na uchwałę Rady Miasta w W. z dnia 25 czerwca 2018 r. uchwała nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność § 2 i 5 zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Rejonowej R. – Z.. Do Prokuratury Okręgowej w R. (dalej: Prokurator) zaskarżył na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26, zwanej dalej: p.p.s.a.) uchwalę Nr [...]Rady Miasta W. z dnia 25 czerwca 2018 roku w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w zakresie uregulowań zawartych w § 2 i 5 w/w uchwały Zarzucił tej uchwale, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie : 1) art.7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 12 ust. 3 oraz 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 roku poz. 994 ze zm., dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości lub u.w.t.) poprzez przekazanie Burmistrzowi uprawnienia do odstąpienia od określonych w przedmiotowej uchwale zasad usytuowania punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych co stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej 2) art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 roku o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U.2018.310, dalej: ustawa zmieniająca) polegającym na przy jęciu w § 5 zaskarżonego aktu, że traci moc uchwala nr [...] Rady Miasta W. z dnia 12 grudnia 2002 roku w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdy uchwała ta utraciła moc ipso iure w świetle wskazanego wyżej art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 roku o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństw ie imprez masowych Sąd rozpoznając sprawę ustalił, że w dniu 25 czerwca 2018 roku Rada Miejska w W.podjęła uchwałę nr [...]w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwala ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia 3 lipca 2018 roku pod pozycją [...] i nie była przedmiotem zaskarżania do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jako podstawę prawną podjęcia powyższej uchwały powołano art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 roku poz. 994, dalej: u.s.g.). Uchwale tej nadano następującą treść: § 1. Ustala się następujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy W.: 1. Punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (w tym samodzielny, wygrodzony ogródek gastronomiczny) jak i poza miejscem sprzedaży nie może być usytuowany w odległości mniejszej niż 100 m od obiektu chronionego. 2. Za obiekty chronione uważa się: a) szkoły, przedszkola i inne placówki oświatowo - wychowawcze i opiekuńcze, b) kościoły, c) kaplice w których odbywają się obrzędy religijne, d) zakłady opieki zdrowotnej, e) komisariat policji. 3. Pomiaru odległości dokonuje się: a) najkrótszą drogą dojścia wzdłuż ciągów komunikacyjnych od drzwi wejściowych obiektu chronionego do drzwi wejściowych punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych; b) w przypadku gdy obiekty chronione wymienione § 1 ust. 2 posiadają trwałe ogrodzenie, pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą dojścia wzdłuż ciągów komunikacyjnych od najbliższego ogólnodostępnego wejścia na jego teren do drzwi wejściowych punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych; c) w przypadku punktu sprzedaży napojów alkoholowych nieposiadającego ogólnodostępnego wejścia, w którym sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży lub poza miejscem sprzedaży, prowadzona ma być na podstawie zezwolenia jednorazowego, odległość o której mowa w§l ust. 1 mierzona jest najkrótszą drogą dojścia od najbliższej granicy terenu przeznaczonego pod punkt sprzedaży do obiektu chronionego; d) najkrótsza droga dojścia oznacza dojście po terenie dopuszczonym do ruchu pieszego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. § 2 W uzasadnionych wypadkach Burmistrz, po zasięgnięciu opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych może odstąpić od zasady usytuowania punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określonej w § 1, jeżeli prowadzenie sprzedaży zgodnie z opinią właściciela lub zarządcy obiektu chronionego nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu obiektu oraz instytucji i organizacji w nim działających. § 3 Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi W.. § 4 Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M.. § 5 Traci moc uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 3 u.w.t., zgodnie z którym Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 12 ust. 3 u.w.t. uprawnia radę gminy do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, przedszkola i inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, itp. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 lipca 2018 r., III SA/Po 302/18, CBOSA). Podejmując uchwałę na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t. rada nie może pominąć żadnego z elementów w nim wskazanych. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W kontekście powyższych wywodów Sąd uznał za zasadny zarzut dotyczący § 2 uchwały przenoszący niezbywalną kompetencję Rady Miejskiej w W. wynikającą z wyżej przytoczonego przepisu na Burmistrza. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. W akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla konkretnego organu samorządowego (tu - rady gminy) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 3 u.w.t. Zgodnie z tym przepisem to rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tego rodzaju zasady rada gminy określiła w § 1 zaskarżonej uchwały. W § 2 przedmiotowej uchwały uchwalono, że w uzasadnionych wypadkach burmistrz, po zasięgnięciu opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, może odstąpić od zasady usytuowania punktu sprzedaży i podawania napojów' alkoholowych określonej w § 1. jeżeli prowadzenie sprzedaży zgodnie z opinią właściciela lub zarządcy obiektu chronionego nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu obiektu oraz instytucji i organizacji w nim działających . Jest to niedozwolone przeniesienie wyłącznej kompetencji rady gminy określonej jednoznacznie w art. 12 ust.3 u.w.t. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.t. wydaje zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Zezwolenie takie może być wydane po spełnieniu warunków określonych przez radę gminy. Nie może więc burmistrz (wójt lub prezydent) sam stanowić prawa, na podstawie którego będzie udzielał zezwoleń, lub udzielając zezwolenia wykraczać poza ramy prawne określone przez radę gminy, niezależnie od istnienia jakichkolwiek, nie wymienionych w ustawie warunków. Jako sprzeczne z intencją ustawodawcy i wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego, należy zatem przyjąć pozostawienie burmistrzowi - przy wydawaniu wyżej opisanych decyzji - możliwości odstępstwa od uchwalonych przez radę gminy zasad w oparciu o art. 12 ust. 3 u.w.t. nawet jeżeli byłoby to poprzedzone zasięgnięciem opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania problemów alkoholowych oraz zgody właściciela lub zarządcy obiektu chronionego. Zatem § 2 przedmiotowej uchwały istotnie narusza prawo. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego nieważności § 5 uchwały, Sąd również w tym przypadku przyznał rację Prokuratorowi. Stosownie do § 126 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej", który na mocy § 143 znajduje zastosowanie także do aktów prawa miejscowego, nie uchyla się uchwały, która została pozostawiona czasowo w mocy przez obowiązującą ustawę. W takiej sytuacji w nowej uchwale zamieszcza się odnośnik do przepisu o wejściu w życie informujący o uchwale, która przestała obowiązywać na podstawie samego prawa, a której treść wiąże się z treścią nowej uchwały, podając również termin utraty mocy obowiązującej wymienionej uchwały oraz przepis prawny, w następstwie którego przestała ona obowiązywać. Wskazana przez Prokuratora ustawa zmieniająca wprowadziła nowe brzmienie art. 12 u.w.t. zmieniając między innymi prawną podstawę uchwalania uchwał z dotychczasowego art. 2 ust. 2 tej ustawy na art. 12 ust. 3 u.w.t. Jednocześnie w art. 4 ustawy zmieniającej ustalono, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zatem nie później niż do 9 września 2018 r. Jak stanowi § 126 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie "zasad techniki prawodawczej"(Dz.U.2016.283 t.j. z dnia 2016.03.07), który na mocy § 143 znajduje zastosowanie także do aktów prawa miejscowego, nie uchyla się uchwały, która została pozostawiona czasowo w mocy przez obowiązującą ustawę. W takiej sytuacji w nowej uchwale zamieszcza się odnośnik do przepisu o wejściu w życie informujący o uchwale, która przestało obowiązywać na podstawie samego prawa, a której treść wiąże się z treścią nowej uchwały, podając również termin utraty mocy obowiązującej wymienionej uchwał}' oraz przepis prawny, w następstw ie którego przestała ona obowiązywać. Wprowadzanie przepisu uchylającego do uchwały powinno następować tylko w sytuacji, gdy uchwała ta jest wydawana na podstawie tego samego przepisu upoważniającego, na podstawie którego była wydana dotychczasowa uchwała. Jeśli przepis ten uległ zmianie, dotychczasową uchwałę należy uchylić tylko wtedy, gdy zmiana przepisu upoważniającego nie doprowadziła do całkowitej utraty mocy przez to rozporządzenie. Mając na uwadze powyższe rozważania, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność § 2 i § 5 zaskarżonej uchwały.