VIII SA/Wa 407/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w R. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 21 sierpnia 2018 r. uchwała nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Prokuratury Rejonowej R. Zachód w R. del. do Prokuratury Okręgowej w R. (dalej: Prokurator) pismem z 9 maja 2025 r. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy P. z dnia 21 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy P.. Prokurator zaskarżył ww. uchwałę w całości, zarzucając wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie: 1) art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., dalej także: u.w.t.), bowiem Rada Gminy P. nie ustaliła w zaskarżonej uchwale zasad usytuowania na terenie gminy P. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ograniczając się jedynie do ustalenia zakazów ich lokalizowania na terenie obiektów sportowych oraz kultu religijnego, co nie wyczerpuje delegacji ustawowej oraz nie realizuje celów ustawy określonych w art. 1 i 2, wskazujących na konieczność podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, tworzenia warunków motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania; 2) art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018r., poz. 310; dalej także: "ustawa zmieniająca") polegającym na przyjęciu w § 4 zaskarżonego aktu, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy P. z dnia 10 lipca 2013 roku w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy P., gdy uchwała ta utraciła moc ipso iure w świetle wskazanego wyżej art. 4 ustawy zmieniającej. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi Prokurator przypomniał na wstępie, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia 24 sierpnia 2018 r. pod pozycją 8110 i nie była przedmiotem zaskarżania do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Weszła w życie 8 września 2018 r. Prokurator wskazał także, iż podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 3 u.w.t. Zgodnie z tym przepisem rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wskazał, że w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (np. wyroki NSA z 8 maja 2019 r., sygn. II GSK 1501/17; z 23 stycznia 2018 r., sygn. II GSK 2212/17; z 17 maja 2018 r., sygn. II GSK 2237/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2016 roku sygn. VI SA/Wa 2063/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2012 roku sygn. II SA/Lu 245/12.) Podniósł, iż w płaszczyźnie aksjologicznej cel ten, w pierwszym rzędzie znalazł swój wyraz w brzmieniu preambuły ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie przy tym z art. 1 ust. 1 ustawy organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów. Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi realizuje się między innymi poprzez ograniczenie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga zatem wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony, konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, z drugiej natomiast potrzeby ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3 i 68 Konstytucji RP; wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 182/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 marca 2015 r., III SA/Wr 826/14). Innymi słowy rada gminy podejmując uchwałę na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t. winna mieć na względzie cel ustawy, jakim jest ograniczenie spożycia napojów alkoholowych, przy czym cel i sens tej prawnej regulacji wyrażony jest w preambule ustawy (wyrok WSA w Lublinie z 20 września 2018 r., sygn. III SA/Lu 265/18). Zauważył, że w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie obiektów sportowych oraz kultu religijnego. Tego rodzaju regulacja z pewnością nie realizuje upoważnienia ustawowego określonego w art. 12 ust. 3 ww. ustawy oraz nie realizuje wyżej opisanych celów ustawy. Przepis ten stanowi, że rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co wobec operowania przez ustawodawcę kategorycznym zwrotem "ustala" tworzy obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie określonym w wymienionym przepisie upoważniającym. Prokurator podniósł, iż należy mieć przy tym na uwadze stanowisko prezentowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że przepis ustawy upoważniający, czy to do wydania aktu wykonawczego, czy to aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np. wyroki TK z: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99). Zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" musi podlegać ścisłej wykładni językowej. Tak więc usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie czegoś, to z kolei miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007). Prokurator podniósł również, iż jak wskazano w wyrokach NSA z 6 maja 1994 r., (sygn. akt SA/Gd 2824/93 i z 18 marca 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2818/93, OwSS 1994/2/73), pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np. szkoły, inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego. Przyjmuje się przy tym, że odległość pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektem chronionym jest odpowiednia gdy stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, mierzona w metrach, która utrudnia dostęp do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są przedszkola i szkoły. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu i przez to utrudniająca ten dostęp - stanowi pewną faktyczną barierę dostępności do alkoholu. Przepis art. 12 ust. 3 ww. ustawy upoważnia gminę jedynie do "ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", nie przyznaje natomiast kompetencji do ustanowienia regulacji prawnej, z której wynika zakaz lokalizowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w określonych miejscach. Stąd, zdaniem Prokuratora regulacja zawarta w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest raczej realizacją uprawnienia rady gminy przyznanego jej w art. 14 ust. 6 u.w.t. Omawiana delegacja ustawowa ma charakter komplementarny względem innych uregulowań tej samej ustawy. Upoważnienie rady gminy do wprowadzenia stosownych zakazów służyć ma nie generalizacji, ale jedynie poszerzeniu zakresu stosowania tego typu zakazów także na inne miejsca, obiekty lub obszary, nie objęte wyliczeniem określonym w art. 14 ust. 1 tejże ustawy i to wyłącznie o tyle, o ile okaże się to uzasadnione ze względu na ich charakter. Rada Gminy mimo, iż literalnie wskazała w § 2 uchwały, że ustala zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy P., to jednak zasad tych w ogóle nie określiła, ograniczając się jedynie do wskazania miejsc, gdzie nie mogą być usytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tym samym, nie zrealizowała upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 3 u.w.t., a jednocześnie przyjęte rozwiązanie w żaden sposób nie realizuje celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Treść przepisu § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały stanowi zatem istotne naruszenia prawa. Zdaniem Prokuratora, uchwała w stopniu istotnym narusza także prawo w § 4. Ustawa zmieniająca z dnia 10 stycznia 2018 r., która weszła w życie 9 marca 2018 r. wprowadziła bowiem nowe brzmienie art. 12 u.w.t., zmieniając między innymi prawną podstawę uchwalania uchwał z dotychczasowego art. 12 ust. 2 tej ustawy na art. 12 ust. 3 u.w.t. Jednocześnie w art. 4 ustawy zmieniającej ustalono, że dotychczasowe uchwały rad gmin, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zatem nie później niż do 9 września 2018 r. Stosownie do § 126 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 283), który na mocy § 143 znajduje zastosowanie także do aktów prawa miejscowego nie uchyla się uchwały, która została pozostawiona czasowo w mocy przez obowiązującą ustawę. W takiej sytuacji, w nowej uchwale zamieszcza się odnośnik do przepisu o wejściu w życie informujący o uchwale, która przestała obowiązywać na podstawie samego prawa, a której treść wiąże się z treścią nowej uchwały, podając również termin utraty mocy obowiązującej wymienionej uchwały oraz przepis prawny, w następstwie którego przestała ona obowiązywać. Tym samym, w ocenie Prokuratora wskazane wyżej uchybienia nie mogą być akceptowane w demokratycznym Państwie prawa, bowiem pozostają w oczywistej sprzeczności z ww. przepisami. Ze względu na istotę naruszeń przejawiającą się głównie w niewypełnieniu przez radę gminy P. delegacji ustawowej, uzasadniony jest zatem wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. (także jako: "Rada Gminy") wniosła o oddalenie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wskazała, że organ gminy treścią uchwały objętej skargą zrealizował w sposób wyczerpujący upoważnienie ustawowe przewidziane w art. 12 ust. 1 u.w.t. W chwili obecnej, na podstawie tejże regulacji realizowane są prawa i obowiązki adresatów. Ma to istotne znaczenie patrząc przez pryzmat art. 1 cytowanej ustawy i wynikającego zeń obowiązku podejmowania przez radę gminy działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Stąd też w ocenie organu, przy podzieleniu zarzutów prokuratora: co do braku pełnej realizacji delegacji ustawowej, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - w świetle utrwalonego orzecznictwa i doktryny, w zakresie naruszenia zasad technik prawodawczych poprzez umieszczenie § 4 (przepisu uchylającego), w sytuacji gdy akt wyższego rzędu regulował utratę mocy aktu wykonawczego uchwalonego przez lokalnego prawodawcę, - uzasadnione jest unieważnienie skarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 2 i § 4 oraz wyrazów w tytule "oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy P.". Rada Gminy wskazała, że w zakresie realizacji upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 3 przez organy uchwałodawcze istotne jest, iż nie można tracić z pola widzenia kształtującej się linii orzeczniczej, która miała wpływ na późniejsze interpretowanie i stanowienie prawa miejscowego w przedmiotowej materii. Rada Gminy konstruując normę prawa ujętą w § 2 zaskarżonego aktu prawa miejscowego, kierowała się wyłącznie ochroną pewnych miejsc przez zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Akt ten był też na mocy art. 90 u.s.g., przedłożony Wojewodzie M., który w zakresie swojej właściwości i uprawnień nadzorczych - nie stwierdził jego sprzeczności z prawem. Wskazała, iż wydaje się, że wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności aktu normatywnego w całości jest zbyt daleko idący, gdyż w rzeczywistości jego uwzględnienie pociągałoby za sobą pozbawienie ochrony przed dostępnością do alkoholu, uregulowanej zgodnie z prawem w § 1 zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu, ustawodawca w art. 12 u.w.t. skonstruował delegacje ustawowe dla organu uchwałodawczego w sposób samodzielny (odrębny), co oznacza, iż każda materia do uregulowania przez podmiot (patrz art. 12 ust. 1 - 4 i ust. 5 ww. ustawy) może być ujęta w konkretnej uchwale. Brak jest zatem obowiązku prawem przewidzianego do kompleksowego uchwalenia całej materii, o której mowa w art. 12 ust. 1 - 4, jedną uchwałą. Argument ten przemawia również za nieuwzględnieniem wniosku Prokuratora w tak szerokim zakresie. Organ podniósł, iż skorzystanie w niewłaściwy sposób z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych było już przedmiotem badania sądów administracyjnych, w tym WSA w Krakowie (wyrok z 25.04.2019 r., III SA/Kr 182/19, LEX nr 265091 oraz NSA (wyrok z 30.11.2022 r., II GSK 882/19), które to Sądy orzekając w podobnym stanie faktycznym i prawnym, nie pozbawiły zaskarżonego aktu mocy prawnej w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W myśl art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024, poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465; także jako: "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Wskazać jednocześnie należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy wskazać wypada, iż Rada Gminy P. w dniu 21 sierpnia 2018r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) i art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy P.. W § 1 ww. uchwały ustalono dla terenu Gminy P. maksymalne liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, określając ilość zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o wskazanej w poszczególnych jednostkach redakcyjnych jego rodzaju oraz przeznaczenia do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży. W § 2 uchwały ustalono na terenie Gminy P. zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży, wskazując w ust. 1, iż punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane: 1) na terenie obiektów sportowych, 2) na terenie obiektów kultu religijnego, zaś w ust. 2 dopuszczono możliwość wydania jednorazowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenach obiektów, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1. W § 3 uchwały wskazano, iż jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy P.. Natomiast w § 4 postanowiono, że traci moc Uchwała Nr [...] Rady Gminy P. z dnia 10 lipca 2013 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% zawartości alkoholu z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy P.. W § 5 uchwały wskazano zaś, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił zatem art. 12 ust. 1 i ust. 3 u.w.t. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.w.t. rada gminy ustala w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: 1. poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; 2. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; 3. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 3 u.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 12 ust. 3 u.w.t. uprawnia radę gminy do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, przedszkola i inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, itp. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 lipca 2018 r., III SA/Po 302/18, CBOSA). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 u.w.t. (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II GSK 1349/19 i wyroki w nim wskazane, CBOSA). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r., II GSK 3190/16, CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe zgodzić się należy z Prokuratorem, iż zaskarżona uchwała nie ustala zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jak trafnie wskazuje Prokurator, postanowienia § 2 ust. 1 tej uchwały ograniczają się jedynie do ustalenia zakazów ich lokalizowania na terenie obiektów sportowych i na terenie obiektów kultu religijnego. Powyższe zapisy o charakterze negatywnym nie stanowią regulacji, o której mowa w art. 12 ust. 3 u.w.t. Przepis ten bowiem obliguje radę gminy do regulacji o charakterze pozytywnym, to jest wskazującym na ich rozmieszczenie na terenie gminy, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych. Brak takich regulacji w zaskarżonej uchwale stanowi o istotnym naruszeniu art. 12 ust. 3 u.w.t. Podobnie, Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo w § 4. Wskazana przez Prokuratora ustawa zmieniająca wprowadziła nowe brzmienie art. 12 u.w.t. zmieniając między innymi prawną podstawę uchwalania uchwał z dotychczasowego art. 12 ust. 1 i 2 tej ustawy na art. 12 ust. 1 i 3 u.w.t. w nowym brzmieniu. Jednocześnie w art. 4 ustawy zmieniającej ustalono, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zatem nie później niż do 9 września 2018 r. Jak stanowi § 126 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), który na mocy § 143 znajduje zastosowanie także do aktów prawa miejscowego, nie uchyla się uchwały, która została pozostawiona czasowo w mocy przez obowiązującą ustawę. W takiej sytuacji w nowej uchwale zamieszcza się odnośnik do przepisu o wejściu w życie informujący o uchwale, która przestała obowiązywać na podstawie samego prawa, a której treść wiąże się z treścią nowej uchwały, podając również termin utraty mocy obowiązującej wymienionej uchwały oraz przepis prawny, w następstwie którego przestała ona obowiązywać. W tych okolicznościach zawarcie w zaskarżonej uchwale zapisu w § 4 o utracie mocy dotychczasowej uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia 10 lipca 2013 r., w sytuacji gdy utraciła ona moc z mocy samego prawa, w sposób istotny narusza art. 4 ustawy zmieniającej. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom Rady Gminy zasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wskazać jednocześnie wypada, iż trafnie Rada Gminy wskazuje, iż brzmienie art. 12 ust. 5 u.w.t. daje podstawy do stwierdzenia, iż brak jest obowiązku objęcia jedną uchwałą całej materii, o której mowa w art. 12 ust. 1 – 4 u.w.t. Art. 12 ust. 5 u.w.t. stanowi bowiem, iż rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Z przepisu tego wynika zatem, iż uchwały podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 12 ust. 3 u.w.t. mogą stanowić odrębne regulacje prawne. Tym samym pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim została ona sformułowana w § 1, jako realizującej postanowienia art. 12 ust. 1 u.w.t. byłoby możliwe i nie naruszające prawa. Zauważyć jednak należy, iż z art. 12 ust. 5 u.w.t. wynika również obwiązek zasięgnięcia przez radę gminy opinii jednostki pomocniczej gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w art. 12 ust. 1 – 4, to jest także w zakresie, jakiego dotyczy regulacja zawarta w § 1 zaskarżonej uchwały. Z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby taka opinia została przez Radę Gminy przed podjęciem zaskarżonej uchwały uzyskana. Uchwała nie zawiera też uzasadnienia. Tymczasem akty prawa miejscowego, w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy, powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, CBOSA). Powyższy obowiązek wynika też z § 131 w związku z § 143 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06, CBOSA). Szczególnie znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, CBOSA). Należy bowiem zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. Z tych względów w ocenie Sądu zasadne było uwzględnienie wniosku Prokuratora i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.