VIII SA/Wa 408/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] znak [...] z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy wprowadzenia żądanych przez H. K. zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków obrębu miasta W., dotyczących stanu prawnego nieruchomości w oparciu o przedłożony akt notarialny Rep. Nr [...] z dnia [...] lipca 1933 r. i pozostawieniu bez zmian wpisów w tejże ewidencji dotyczących działki numer [...] o powierzchni [...] ha jako własności H. K., zgodnie z treścią prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. w sprawie [...] Ns [...] z dnia [...] marca 1998 r. o dział spadku i zniesienie współwłasności. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: W dniu [...] lipca 2010 r. do Starosty G. wpłynął wniosek H. K. "o przywrócenie stanu prawnego przedłożonego aktu notarialnego Rep. Nr [...] zawartego w dniu [...] lipca 1933 r., ponieważ zgodnie z tym aktem ojciec wnioskodawcy S. K. kupił działkę w ilości [...] m.kw., a nie [...] m.kw., jak to widnieje w Geodezji". Wnioskodawca w dalszym piśmie domagał się sprostowania w ewidencji gruntów błędu na podstawie złożonego aktu notarialnego z 1933 r. W jego ocenie Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego w G. wydał zaświadczenie do celów sądowego działu spadku o powierzchni gruntu należącego do S. K. w wymiarze [...] m.kw., zamiast [...] m.kw., jak to wynika z przedmiotowego aktu notarialnego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Starosta G. orzekł o odmowie wprowadzenia w ewidencji gruntów w W. zmiany stanu prawnego zgodnego z załączonym aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1933 r., Nr Rep. [...] i pozostawieniu zapisów w tejże ewidencji dotyczących powierzchni działek i stanu prawnego właścicieli, ujawnionego na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 1998 r. w sprawie [...] Ns [...]. W związku z tym w jednostce rejestrowej: G [...], dotyczącej działki numer [...] o powierzchni [...] ha. wpisany jest H. K.. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 22 ustawy z dnia 7 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 240 z 2005 r., poz. 2027 ze zm.) w związku z § 12 ustęp 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 z 2001 r., poz. 454) oraz art. 104 i 107 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy akt notarialny z [...] lipca 1933 r. dotyczy sprzedaży nieruchomości niehipotekowanej, nie objętej w dacie sporządzania aktu żadną księgą wieczystą. Notariusz oparł się jedynie na wyjaśnieniach i oświadczeniach sprzedającego, bez możliwości sprawdzenia prawdziwości podawanych przez niego danych opisowych. Położenie i powierzchnia sprzedawanego gruntu zostały opisane w sposób przybliżony i nieprecyzyjny. Przedmiotem kupna nie była określona działka, lecz niewydzielony udział, opisywany jako "1/4 niepodzielnej części działki gruntu o obszarze około trzech morgów". Nabywany przez S. K. w 1933 r. grunt nie został przed zakupem dokładnie pomierzony geodezyjnie i nie miał sporządzonej mapy określającej dokładne położenie, powierzchnię i numer nieruchomości. Tak więc grunt kupiony w 1933 r. nie musi odpowiadać działce ewidencyjnej [...] o powierzchni [...] ha. Ojciec wnioskodawcy S. K. w oparciu o przedmiotowy akt notarialny nie figurował jako właściciel ani władający w rejestrach gruntów miasta W., ponieważ zmarł w [...] r., a rejestry powstały dopiero w roku 1967. Pierwszą osobą władającą gruntem była żona w/w S. K. jako władająca gruntem o numerze działki [...] i powierzchni [...]ha. Z dniem [...] listopada 1971 r. S. K. nabyła posiadaną działkę z mocy prawa na własność na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G., sygnatura [...] Ns [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Zgodnie z treścią tegoż postanowienia S. K. została wpisana do ewidencji gruntów jako właściciel opisanej wyżej działki. Następnie w 1996 r. powierzchnia działki na skutek aktualizacji i modernizacji miasta W. i zgodnie z operatem nr [...] uległa zmianie z [...] ha na [...] ha. Wówczas nikt z zainteresowanych nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do pomiarów, pomimo prawidłowego zawiadomienia. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 1998 r. w sprawie [...] Ns [...] w przedmiocie działu spadku po małżonkach K. oraz J. K. i w oparciu o mapę podziału działki numer [...] o powierzchni [...] ha dokonano zmian w zapisach ewidencji gruntów. H. K. na podstawie powyższego postanowienia otrzymał działkę o numerze [...] o powierzchni [...] ha, natomiast pozostali współspadkobiercy: A. B., M. B., D. K. i I. Z. otrzymali odpowiednio działki o numerach: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha. Wszyscy współspadkobiercy otrzymali dodatkowo udział we współwłasności drogi o numerze [...] o powierzchni [...] ha. Organ I instancji dodatkowo wskazał na przepis § 45 i 46 ustęp 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków jako podstawę prawną dokonywania aktualizacji bazy ewidencji gruntów na podstawie wprowadzania udokumentowanych zmian wpisów, opartych na prawomocnych orzeczeniach sądowych. Organ stwierdził, że w ewidencji gruntów i budynków pozostaną dotychczasowe zapisy do czasu dostarczenia przez stronę dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia ewentualnych zmian. Od decyzji organu I instancji odwołał się H. K., kwestionując ustalenie stanu prawnego przedmiotowej działki przez Sąd Rejonowy w G. w sprawie [...] Ns [...]. Podniósł, że "stan nieprawny" powstał na skutek wydania przez Wydział Geodezji do Sądu błędnej dokumentacji dotyczącej działki [...]. Podniósł, że nigdy nie było rozgraniczenia gruntu scalonego, obejmującego działki o numerach: [...],[...] i [...]. Nie zgadzał się z podziałem przedmiotowej działki na 6 części, zamiast na 5, z wyodrębnieniem drogi koniecznej, bo współwłaściciele mają dostęp do drogi publicznej, a jeśli mają trudności, to mogą pokonywać trudności we własnym zakresie. Wnosił o unieważnienie dotychczasowych pomiarów i przywrócenie stanu prawnego zgodnie z aktem notarialnym z 1933 r., czyli ujawnienie powierzchni [...] m.kw., zamiast [...] m.kw. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w całości podtrzymał argumentację Starosty G., uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa materialnego z zakresu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Podniósł, że S. K. nigdy nie figurował w bazie ewidencji gruntów obrębu W. jako właściciel, a stan władania gruntem o powierzchni [...] ha przez S. K. w rejestrach tej ewidencji istniał od jej założenia do 1994 r., kiedy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. w sprawie [...] Ns [...] nabyła własność posiadanej nieruchomości w trybie ustawy uwłaszczeniowej z dnia 26 października 1971 r. Postanowienie to uprawomocniło się w dacie [...] grudnia 1994 r. i było podstawą do wpisów w ewidencji gruntów i budynków obrębu W.. Kolejną czynnością prawną odnośnie działki numer [...] był jej podział na 6 części w trybie sądowego działu spadku i zniesienia współwłasności. Sąd tego dokonał zgodnie z projektem podziału na mapie sporządzonej przez geodetę W. D., zaewidencjonowanej w dniu [...] lutego 1998 r. w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R., Filia w G. za numerem [...]. Postanowienie sądowe uprawomocniło się w dniu [...] maja 1998 r. Oba postępowania toczyły się na wniosek i z udziałem zainteresowanych, w tym H. K., który w wyniku działu spadku otrzymał działkę numer [...] oraz udział 1/5 w działce [...]. Organ II instancji podniósł, że w bazie ewidencji gruntów i budynków wykazuje się aktualne, prawidłowo udokumentowane stany prawne nieruchomości, a nie dawne, historyczne, nieaktualne na chwilę obecną. Dlatego akt notarialny z 1933 r. przedłożony przez H. K. nie może stanowić podstawy do jakichkolwiek zmian podmiotowych i przedmiotowych w danych ewidencyjnych, stosownie do treści § 12 punkt 1 ppkt 2 i § 45 punkt 1 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Od tej decyzji skarżący H. K. w dniu [...] marca 2011 r. (data nadania na poczcie) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się wyjaśnienia od organu I instancji, dlaczego powstała rozbieżność pomiędzy aktem notarialnym z 1933 r. i kto wprowadził do operatu w 1967 r. powierzchnię [...] m.kw., zamiast [...] m.kw. Podniósł, że przedmiotowy akt notarialny uzyskał dopiero w dniu [...] czerwca 2010 r. Scalony grunt, obejmujący powierzchnię [...] m.kw., nigdy nie był rozgraniczany, a jego ojciec S. K. kupił od J. C. ¼ część tego gruntu. Dział spadku winien więc odbyć się z [...] m.kw., zamiast z [...] m.kw. Wniósł o unieważnienie dotychczasowych pomiarów i podziału gruntu scalonego, w tym uwzględnienie działki rodziny K. o powierzchni [...]m.kw., tj. ¼ z całości gruntu o powierzchni [...] m.kw. Jednocześnie podniósł, że działka numer [...] winna być podzielona na 5, a nie 6 działek, a on wnosi o przywrócenie stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 223 § 1 k.c. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Ponownie odniósł się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji i podniósł, że jako organ odwoławczy nie stwierdził uchybień co do prawidłowości wpisów figurujących w ewidencji gruntów dla pierwotnej działki o numerze [...] oraz dla 6 działek powstałych w 1998 r. (13 lat temu) w wyniku sądowego podziału działki numer [...]. Aktualne zapisy w ewidencji gruntów ściśle odzwierciedlają dane z postanowień sądowych, co jest obowiązkiem organu I instancji. Żądania skarżącego dotyczące zmiany powierzchni nieruchomości i wprowadzenia do bazy ewidencji gruntów startego i nieaktualnego stanu prawnego nieruchomości niehipotekowanej przed jej zakupem w 1933 r. są prawnie niemożliwe do zrealizowania na drodze postępowania administracyjnego. Pozostają bowiem w sprzeczności z obowiązującymi prawomocnymi postanowieniami sądowymi w przedmiocie własności działki numer [...] oraz wykraczają poza kompetencje organów administracji geodezyjnej, które nie mogą samodzielnie zmieniać stanów prawnych nieruchomości ustalonych przez inne, kompetentne organy (sądy cywilne) i rozstrzygać spornych kwestii o charakterze cywilnoprawnym z zakresu kwestionowania stanów prawnych nieruchomości oraz wyroków sądowych. Na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. skarżący podniósł dodatkowo, że ma z sąsiadem spory graniczne, a w latach 60-tych działka miała ponad [...] m.kw., chociaż nie było pomiarów. Nie odwoływał się od postanowienia Sądu w sprawie o dział spadku, ponieważ akt notarialny uzyskał dopiero w czerwcu 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Mając na uwadze powyższe zasady kontroli Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, a więc brak jest podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Sąd w całości podziela szeroką argumentację zaskarżonej decyzji i uznaje ją za własną, natomiast podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków. Kwestię prowadzenia ewidencji regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2005, Nr 240, poz.2027 ze zm.), w szczególności art. 20 ustęp 1 oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454), w szczególności § 12 ustęp 1 i 2, § 45 ustęp 1 i § 46 ustęp 1 punkt 2. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla się, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ustęp 1 w/w rozporządzenia oraz że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (zob. wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., II SA 1907/01, LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003, II SA 1018/02, LEX nr 156374). Zgodnie z tym przepisem prawa osób do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: - wpisów dokonanych w księgach wieczystych, - prawomocnych orzeczeń sądowych, - umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, - ostatecznych decyzji administracyjnych, - dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, - umów dzierżawy. Prawo własności do określonego gruntu na przestrzeni lat podlega wielu zmianom, np. przez dziedziczenie, darowiznę, kupno-sprzedaż, zasiedzenie, uwłaszczenie. Organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów, jakim jest starosta, rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne. Jego zadaniem jest odzwierciedlenie w rejestrze gruntów aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, a więc potwierdzenie stanu prawnego nieruchomości zaistniałego wcześniej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2010 r., IV SA/Wa 1463/09, LEX nr 606894). Rejestr ewidencji gruntów i budynków nie służy ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznych związanych ze stanem własności gruntów. Nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których mogły pojawić się kolejne tytuły własności. W ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się także osobę władającego gruntem. Tak też było w przedmiotowej sprawie, kiedy po założeniu ewidencji gruntów i budynków w mieście W. w 1967 r. najpierw jako władającą ujawniono S. K., matkę skarżącego, bowiem S. K. wówczas już nie żył, zmarł [...] marca 1956 r. Na tamtym etapie nikt nie ujawnił przedmiotowego aktu notarialnego z 1933 r., obejmującego "¼ niepodzielnej części gruntu o obszarze około trzech morgów". Skoro S. K. nie legitymowała się tytułem własności posiadanego gruntu o numerze działki [...], zachodziła podstawa do jej uwłaszczenia, co znalazło odzwierciedlenie w postanowieniu Sądu Rejonowego w G. w sprawie [...] Ns [...] z dnia [...] listopada 1994 r. To prawomocne postanowienie było z kolei podstawą do ujawnienia prawa własności S. K. w ewidencji gruntów. Skarżący domaga się dokonania zmian w oparciu o przedwojenny akt notarialny obejmujący nieruchomość, która przed zakupem nie była dokładnie pomierzona, nie było sporządzonej mapy, określającej dokładne położenie, powierzchnię i numer nieruchomości. H. K. pomija zapisy w treści aktu notarialnego, iż kupujący (ojciec skarżącego) przyjmuje tę sprzedaż na własne ryzyko i są mu znane skutki niepodzielnego posiadania. Nie ma żadnych podstaw, aby uznać, że w oparciu o w/w akt notarialny rodzinie K. należało się dokładnie [...] m.kw. nieruchomości, kiedy z treści tegoż aktu wynika, że przedmiotem sprzedaży jest obszar "około trzech morgów". Tak więc należy zgodzić się ze stanowiskiem obu organów, że grunt kupowany w 1933 r. nie musi odpowiadać działce ewidencyjnej o numerze [...] i powierzchni [...] ha. Skarżący pomija również okoliczność, że przedmiotem działu spadku w Sądzie Rejonowym w G., zakończonego prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 1998 r. była działka numer [...] o powierzchni [...]m.kw., a nie [...] m.kw. Nowa powierzchnia działki powstała w wyniku aktualizacji pomiarów miasta W. w 1996, czym rodzina skarżącego wówczas również się nie zainteresowała, czyli uznawała nowe pomiary. Od postanowienia w przedmiocie działu spadku skarżący nie wnosił apelacji, a obecnie żąda od Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w G. unieważnienia dotychczasowych pomiarów i nowego podziału działki numer [...], co przekracza kompetencje organu administracji. Wszelkie spory na tle rozgraniczenia, ustalenia tytułu własności należy kierować na drogę postępowania cywilnego prowadzonego przez sądy powszechne. W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji zasadnie odmówiły wprowadzenia żądanej przez skarżącego zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki numer [...] obrębu miasta W., dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.