VIII SA/Wa 408/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w R. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 6 czerwca 2018 r. uchwała nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów na terenie Gminy B. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] del. do Prokuratury Okręgowej w [...] (dalej: Prokurator) zaskarżył na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26, zwanej dalej: p.p.s.a.) uchwalę Nr [...]Rady Gminy [...] z dnia 6 czerwca 2018 roku w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów na terenie gminy [...]. Zarzucił tej uchwale, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie : 1) art.7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 12 ust. 3 oraz 18 ust. 3 w zw. z art. 1 ust.1 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 roku poz. 994 ze zm., dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości lub u.w.t.) polegającym na uregulowaniu w § 2 zaskarżonej uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w sposób nie realizujący celów ustawy określonych w art. 1 i 2 wskazujących na konieczność podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, tworzenie warunków motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania; 2) art.7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości bowiem Rada Gminy w [...]wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści upoważnienia ustawowego nie ustaliła w zaskarżonej uchwale zasad usytuowania na terenie Gminy [...] miejsc podawania napojów alkoholowych, ograniczając się jedynie do ustalenia zasad dotyczących usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych; 3) art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 roku o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U.2018.310) polegającym na przyjęciu w § 3 zaskarżonego aktu, że tracą moc uchwały nr [...] Rady Gminy w [...]z dnia 26 lutego 2013 roku w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy [...], liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem oraz w miejscu sprzedaży oraz uchwała nr [...]Rady Gminy [...] z dnia 25 lutego 2009 r. w sprawie zmiany w uchwale nr [...]Rady Gminy w [...] z 26 lutego 2003 r. – podczas gdy uchwały te utraciły moc ipso iure w świetle wskazanego wyżej art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 roku o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Stawiając powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne zarzuty. Odpowiadając na skargę Przewodniczący Rady wskazał, że Rada widzi zasadność skargi prokuratorskiej w związku z czym zainicjowała już prace legislacyjne zmierzające do uchwalenia nowego aktu prawa miejscowego. Sąd rozpoznając sprawę ustalił, że w dniu 6 czerwca 2018 roku Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...]w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów na terenie Gminy [...]. Uchwala ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 14 listopada 2018 roku pod pozycją 10982 i nie była przedmiotem zaskarżania do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Weszła w życie w dniu 29 listopada 2018 roku. Jako podstawę prawną podjęcia powyższej uchwały powołano art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 roku poz. 994, dalej: u.s.g.). W zaskarżonej uchwale w § 1 ustalono na terenie Gminy [...] maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W § 2 wskazano, iż "sprzedaż napojów alkoholowych nie może odbywać się: w budynkach oraz lokalach przyległych przez ścianę lub strop do pomieszczenia albo granicy terenu przedszkoli, szkół podstawowych, obiektów kultu religijnego, obiektów zajmowanych przez policję, obiektów sportowych, kąpielisk". W § 3 wskazano, iż tracą moc uchwały Nr [...]Rady Gminy w [...] z dnia 26 lutego 2013 roku w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy [...], liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem oraz w miejscu sprzedaży (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2003 r. Nr 72, poz. 1895) oraz uchwała nr [...]Rady Gminy [...] z dnia 25 lutego 2009 r. w sprawie zmiany w uchwale nr [...]Rady Gminy w [...] z 26 lutego 2003 r. w sprawie jw. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2009 r. Nr 113, poz. 3248). W § 4 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...]. W § 5 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 3 u.w.t., zgodnie z którym Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 12 ust. 3 u.w.t. uprawnia radę gminy do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, przedszkola i inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, itp. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 lipca 2018 r., III SA/Po 302/18, CBOSA). Podejmując uchwałę na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t. rada nie może pominąć żadnego z elementów w nim wskazanych. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W kontekście powyższych wywodów Sąd uznał za zasadny zarzut dotyczący § 2 uchwały wskazujący, że sprzedaż napojów alkoholowych nie może odbywać się: w budynkach oraz lokalach przyległych przez ścianę lub strop do pomieszczenia albo granicy terenu przedszkoli, szkół podstawowych, obiektów kultu religijnego, obiektów zajmowanych przez policję, obiektów sportowych, kąpielisk. Wbrew delegacji ustawowej uchwała ta dotyczy jedynie punktów sprzedaży napojów alkoholowych, natomiast nie reguluje kwestii zasad usytuowania na terenie gminy miejsc podawania napojów alkoholowych, zatem nie realizuje upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 3 cyt. ustawy. Takie zaniechanie jest istotnym naruszeniem prawa, tak jak wskazano wyżej. Jednocześnie należy przyznać rację autorowi skargi, iż przywołane w § 2 uchwały unormowania nie realizują celu w/w ustawy. Ocena zgodności z prawem przedmiotowej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony konieczności ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, a z drugiej strony potrzeby ochrony społeczeństwa, zwłaszcza dzieci i młodzieży przed nadmiernymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc i konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3 i 68 Konstytucji RP). Zatem Rada Gminy podejmując uchwałę na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t. winna mieć na względzie cel i sens prawnej reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych wyrażony w preambule ustawy. Ustanowione w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i w jej wykonaniu - w uchwale Rady Gminy [...] ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych tych konstytucyjnych standardów nie spełniają i w ocenie sądu nie uwzględniają tym samym interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Trzeba zauważyć, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości nawet na poziomie odpowiednio - 10 m - 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (np. wyrok WSA w Szczecinie z 17 maja 2018 r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r., III SA/Łd 755/17 i 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1122/13). Odległość tego rzędu czyni realizację celów ustawy iluzoryczna i nieefektywną. Tym bardziej nie do zaakceptowania jest regulacja, która wprowadza ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych w bezpośrednim sąsiedztwie miejsc chronionych, czy w budynkach przyległych przez ścianę lub strop jako nieefektywna, iluzoryczna. Odległość ta winna bowiem stwarzać realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływać na ograniczenie jego spożycia (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.). Z wyżej podanych przyczyn § 2 zaskarżonej uchwały narusza prawo w sposób istotny, wprowadzając rozwiązania nie dające się pogodzić z celami ustawowymi. Nadto należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się powszechny pogląd o konieczności wykazywania w uzasadnieniach projektów uchwał przesłanek, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego w swych legislacyjnych działaniach. Jak bowiem wskazuje się: zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu aktu prawnego właściwy organ winien wskazać argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Brak natomiast umotywowania przyjętych w uchwale rozwiązań (co miało miejsce w zaskarżonej uchwale) nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego nieważności § 3 uchwały, Sąd również w tym przypadku przyznał rację Prokuratorowi. Stosownie do § 126 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej", który na mocy § 143 znajduje zastosowanie także do aktów prawa miejscowego, nie uchyla się uchwały, która została pozostawiona czasowo w mocy przez obowiązującą ustawę. W takiej sytuacji w nowej uchwale zamieszcza się odnośnik do przepisu o wejściu w życie informujący o uchwale, która przestała obowiązywać na podstawie samego prawa, a której treść wiąże się z treścią nowej uchwały, podając również termin utraty mocy obowiązującej wymienionej uchwały oraz przepis prawny, w następstwie którego przestała ona obowiązywać. Wskazana przez Prokuratora ustawa zmieniająca wprowadziła nowe brzmienie art. 12 u.w.t. zmieniając między innymi prawną podstawę uchwalania uchwał z dotychczasowego art. 2 ust. 2 tej ustawy na art. 12 ust. 3 u.w.t. Jednocześnie w art. 4 ustawy zmieniającej ustalono, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zatem nie później niż do 9 września 2018 r. Jak stanowi § 126 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie "zasad techniki prawodawczej"(Dz.U.2016.283 t.j. z dnia 2016.03.07), który na mocy § 143 znajduje zastosowanie także do aktów prawa miejscowego, nie uchyla się uchwały, która została pozostawiona czasowo w mocy przez obowiązującą ustawę. W takiej sytuacji w nowej uchwale zamieszcza się odnośnik do przepisu o wejściu w życie informujący o uchwale, która przestało obowiązywać na podstawie samego prawa, a której treść wiąże się z treścią nowej uchwały, podając również termin utraty mocy obowiązującej wymienionej uchwały oraz przepis prawny, w następstwie którego przestała ona obowiązywać. Uchwały nr [...]oraz nr [...]Rady Gminy [...] utraciły zatem moc 9 września 2018 r. zatem jak słusznie wywiódł Prokurator nie mogły zostać uchylone z dniem 29 listopada 2028 r. przez § 3 uchwały. Wprowadzanie przepisu uchylającego do uchwały powinno następować tylko w sytuacji, gdy uchwała ta jest wydawana na podstawie tego samego przepisu upoważniającego, na podstawie którego była wydana dotychczasowa uchwała. Jeśli przepis ten uległ zmianie, dotychczasową uchwałę należy uchylić tylko wtedy, gdy zmiana przepisu upoważniającego nie doprowadziła do całkowitej utraty mocy przez to rozporządzenie. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w wyroku – art. 147 § 1 p.p.s.a.