VIII SA/Wa 409/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty K. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 409/07 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 roku [...] Starosta K. biorąc za podstawę 106 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego, dalej jako k.p.a., art.53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[ DZ.U nr 80, poz. 717], dalej jako ZagospPrzestrzU, art. 5 ust.1, art. 7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych [ DZ.U z 2004 roku, nr 121, poz. 1266] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce na działce nr [...] w miejscowości K. gmina K., inwestor – Z. K., w zakresie ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu postanowienia organ podnosił, że planowana inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Ustalone warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie naruszają przepisów art.7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożyła E. B. W uzasadnieniu zażalenia podnosiła, że jest współwłaścicielką działki sąsiadującej z tą, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Na swojej działce kończy budowę domu jednorodzinnego. Jej zdaniem na tym terenie działki są przeznaczone pod budownictwo zagrodowe, a więc budynek tak dużej chlewni nie powinien znajdować się na tym terenie. W jej ocenie planowana inwestycja winna być oddalona do strefy zabudowanej na odległość 300 metrów. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. po rozpoznaniu zażalenia E. B. na postanowienie Starosty K. z dnia [...] marca 2007 roku uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uzasadniając postanowienie podnosił, że stosownie do art. 53 ust.4 ZagospPrzestrzU decyzja o ustaleniu warunków zabudowy podlega uzgodnieniu z organami wymienionymi w tym przepisie. W punkcie 6 tegoż przepisu ustawodawca nakazał uzgodnienie decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl powołanego przepisu zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Starosta K. był uprawniony do wydania zażalonego postanowienia. Organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy obowiązany jest do zbadania czy teren przeznaczony pod inwestycję wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, czy też nie. Badanie tej kwestii wymaga dokładnej analizy treści art.7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji podlegającej uzgodnieniu. Postanowienie zostało wydane bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, bowiem w aktach brak jest wypisu i wyrysu z rejestru gruntów potwierdzającego, czy grunt przeznaczony pod inwestycję wykorzystywany jest rolniczo. W projekcie decyzji organ wskazał, że działka przeznaczona pod zabudowę stanowi grunt orny o powierzchni 0,67 ha jednakże nie rozstrzygnął, czy działka [...] wymaga zgody na zmianę przeznaczenia. Organ uzgadniający nie może o tym przesądzać, a jedynie akceptuje warunki wskazane w decyzji. Skoro uzgodniona decyzja nie zawiera rozstrzygnięć w tym zakresie, to postanowienie dotyczące uzgodnienia tej decyzji jest wadliwe. Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożyła E. B. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że wydane postanowienia nie rozstrzygają istoty sprawy, a mianowicie czy inwestycja ta może powstać na tym terenie nie szkodząc i nie utrudniając życia sąsiadom. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga E. B. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim należy zauważyć, że strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydający decyzję mają mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu przed organem współdziałającym. Oznacza to, ze krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie " uzgodnieniowe" jest taki sam, jak postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszym postępowaniu projekt decyzji o warunkach zabudowy wskazuje jako uczestników postępowania między innymi A. M. i A. K. W postępowaniu "uzgodnieniowym " osoby te nie są już uczestnikami postępowania, a jako uczestnik postępowania występuje F. K., który nie miał mieć przymiotu uczestnika postępowania. Brak udziału w postępowaniu "uzgodnieniowym" uczestnika postępowania głównego, co może stanowić podstawę do wznowienia takiego postępowania. Zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie zwróciły uwagi na krąg osób uczestniczących w postępowaniu "uzgodnieniowym ‘’ i nie wyjaśniły tej kwestii. Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art.53 ust.4 pkt 6 w związku z art.60 ust.1 ZagospPrzestrzU decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w tym zakresie jest starosta, który dokonuje uzgodnienia biorąc za podstawę przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych[ DZ.U z 2004 roku, nr 121, poz. 1266 ze zmianami]. Uzgodnienie przewidziane w tym przepisie nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne. Zgoda na zmianę przeznaczenia następuje tylko w procedurze sporządzania planu miejscowego. Uzgodnienie przewidziane w wyżej powołanym przepisie ma na celu kontrolę, czy na przykład nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej pogodzić się z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Zakres tego uzgodnienia ogranicza się do gruntów wykorzystywanych na cele rolne lub leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się ze skarżącą, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organ współdziałający do którego zwrócił się organ prowadzący postępowanie główne o uzgodnienie lokalizacji inwestycji winien dokonać lub odmówić dokonania uzgodnienia w zakresie własnych kompetencji i nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz rozstrzyganiu sprawy ad meritum. To organ prowadzący postępowanie główne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jako jedną z przesłanek wydania decyzji pozytywnej musi dokonać ustalenia, że teren rolny nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W tym zakresie organ współdziałający nie ma kompetencji do wydawania rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu wydał postanowienie uzgadniające pozytywnie pod względem rolnym przedmiotową inwestycję. Z lakonicznego uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że skupił się tylko i wyłącznie na kwestii, czy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Organ odwoławczy uchylając postanowienie organu pierwszej instancji nakazał, dokładne badanie czy działka rolna na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja wymaga zgody na zmianę przeznaczenia oraz czy grunt jest wykorzystywano rolniczo. O ile można podzielić stanowisko organu odwoławczego, że należy poczynić ustalenia czy grunt jest wykorzystywany na cele rolnicze w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, to już sprawdzanie czy teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia nie należy do kompetencji organu uzgadniającego. Organ uzgadniający winien ustalić czy grunt na którym jest zlokalizowana inwestycja jest wykorzystywany na cele rolne oraz czy przedmiotowa inwestycja da się pogodzić z rolnym charakterem przeznaczenia gruntu. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ administracji publicznej winien mieć na uwadze szczególną funkcję jaką przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają tej części decyzji i wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję. Uzasadnienie decyzji stosownie do art.107 § 1 k.p.a. stanowi jej integralną część i kontroli sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, syg. akt I SA/Gd 668/98 ). W przypadku uchylenia przedmiotowego postanowienia organ odwoławczy winien wskazać organowi pierwszej instancji wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie sądu te wskazania nie do końca pozwoliłyby uzupełnić postępowanie organowi pierwszej instancji we właściwym kierunku. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wyjaśnić jaki jest krąg uczestników postępowania " uzgodnieniowego ‘’ i ten krąg powinien pokrywać się z kręgiem uczestników postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Następnie ustalić czy działka jest wykorzystywana na cele rolne i czy przedmiotowa inwestycja nie będzie kolidowała z jej rolniczym wykorzystaniem. Ustalenia te i dokonana ocena winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art.107 § 3 k.p.a. Z tych tez względów Sąd biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt 1 lit.c) orzekł jak na wstępie. Na podstawie art.152 p.p.s.a Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania przedmiotowego postanowienia do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art.200 i art.205 § 1 p.p.s.a.