VIII SA/Wa 410/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. C. kwotę [...] ([...]) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest postanowienie Nr [...][...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...]z [...].10.2020 r. wniesione zostało przez M. C. z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 129 § 2 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...]02.2021r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. wpłynęło odwołanie m.in. M.C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z [...].10.2020r. znak: [...], nakładającej na A. C., M. C., S. C. i M. C. obowiązek przedłożenia, w terminie do [...].06.2021r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. S. [...] w miejscowości J. L., uwzględniającego zmiany wykonane w trakcie realizacji robót budowlanych. Podniósł, że zaskarżona decyzja organu I instancji została zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, skutecznie doręczona M. C. w dniu 05.11.2020r. w trybie art.44 Kpa (przesyłka została dwukrotnie awizowana, a następnie zwrócona do nadawcy). Organ przytoczył treść art. 44 kpa i wskazał, że zgodnie z § 1 tego art. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta)w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy". Organ wskazał, że instytucja domniemanego doręczenia polega na tym, iż adresat osobiście nie odbiera korespondencji, lecz zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego przesyłkę uważa się za skutecznie doręczoną. Podniósł, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W związku z powyższym termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 19.11.2020r. Pomimo prawidłowego pouczenia o możliwości złożenia odwołania i prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji, M. C. odwołanie od decyzji organu powiatowego wraz z M. C., A. C.- W. i S.C. nadali w placówce pocztowej w dniu 29.01.2021r. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie złożenie powyższego odwołania nastąpiło po upływie ustawowego czternastodniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia, co skutkowało koniecznością stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W skardze na w/w postanowienie wywiedzionej przez skarżących M. C., M. C., S. C., A. C.-W. skarżący podnieśli, iż 20.01.2021 r. odebrali przesyłkę od WINB w W. z wezwaniem do podpisania odwołania. Skarżący 29.01.2021 r. przesłali do organu pismo podpisane przez uprawnionych nadając je listem poleconym. Z tych względów postanowienie jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, aniżeli podniesiono w skardze. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, zauważyć należy, iż opiera się ono na założeniu, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji Nr [...] z [...].10.2020 r. PINB w R., w trybie zastępczym. [...]WINB zaznaczył, że przesyłkę zawierającą to rozstrzygnięcie dwukrotnie awizowano i została ona skutecznie doręczona M.C.w dniu 5.11.2020 r. w trybie art. 44 K.p.a. W ocenie Sądu [...]WINB nie dokonał jednak wystarczająco wnikliwej oceny skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...].10.2020 r. w kontekście całej regulacji zawartej w art. 44 K.p.a. Zgodnie z art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Powołany przepis wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, jak też nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie. Z kolei zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a. w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. (bezpośrednio adresatowi albo innym wymienionym w tym przepisie osobom) operator przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. W myśl art. 44 § 2 K.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Art. 44 § 3 K.p.a. stanowi wreszcie, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Realizacja powyższego trybu powoduje, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 -dniowego okresu określonego art. 44 § 1 K.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z powyższego wynika, że termin do odbioru przesyłki liczony jest od daty pierwszego awizo. Tym samym drugie awizo nie ma takiej doniosłości, jak pierwsze. W orzecznictwie przeważa pogląd, że przedwczesne drugie awizo nie ma wpływu na skuteczność doręczenia. Zdaje się również, że "spóźnione" drugie awizo również nie może mieć wpływu na bieg terminu 14 dni od daty pierwszego awizo. Akceptowalny jest pogląd, ze pewne błędy powtórnego awiza nie zawsze skutkować będą wadliwością doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., o ile prawidłowo dokonano pierwszego awiza i w sposób klarowny wskazano ostateczny termin odbioru przesyłki. Inna jest jednak sytuacja, gdy powtórnego awiza nie dokonano w ogóle. To uchybienie ma istotne znaczenie, bowiem brak awizacji pozbawia stronę należytej informacji, o tym, że w określonym UP pozostawiono dla niej przesyłkę. Zatem, choć drugie awizo nie ma decydującego wpływu na bieg terminu do odbioru przesyłki, liczony od dnia pierwszego awizo, to jednak jego brak stanowi istotne naruszenie art. 44 § 3 K.p.a. Doręczenie w trybie awizo stwarza pewną fikcję doręczenia – przyjmuje się pod pewnymi warunkami skutek doręczenia, choć w rzeczywistości adresat przesyłki nie odebrał. Bez wątpienia należy ściśle przestrzegać regulacji określającej ten tryb doręczenia, będący wszak wyjątkiem od doręczenia do rąk adresata czy osób upoważnionych, właśnie z uwagi na tzw. fikcję doręczenia. Oczywiste jest, że doręczenie w trybie art. 44 K.p.a. jest skuteczne tylko wówczas, gdy spełnia łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie warunki. Podkreślenia wymaga, że dowodem dokonania wszystkich wymienionych w art. 44 k.p.a. czynności są stosowne adnotacje na kopercie zawierającej przesyłkę, jak i na dokumencie zwrotnego poświadczenia odbioru. Jednym z nich jest informacja o ponownym awizowaniu, czyli pozostawieniu zawiadomienia o możliwości jej odbioru, sposobie powiadomienia adresata o powtórnym awizowaniu, informacji o placówce pocztowej, w której przesyłka jest przechowywana, terminie odbioru przesyłki, miejscu umieszczenia awizo. Są one z jednej strony wskazówką dla adresata przesyłki o miejscu i terminie odbioru, z drugiej zaś pozwalają na weryfikację działań doręczyciela. Dokumentem poświadczającym dokonania tych czynności przez pracownika poczty są stosowne informacje na druku doręczenia. W razie niedopełnienia jednej z wymienionych w art. 44 K.p.a. czynności (czy jej nieudokumentowania) przez operatora pocztowego, niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo. Przenosząc powyższe na okoliczności niniejszej sprawy należy podkreślić, że z treści utrwalonej na kopercie oznaczonej numerem nadawczym [...], zawierającej decyzję z [...].10.2020r., wynika jednoznacznie, że przesyłka nie była powtórnie awizowana, bowiem na kopercie zawierającej przesyłkę w ogóle nie ma informacji o ponownym awizowaniu przesyłki. Informacja jedynie o awizowaniu przesyłki w dniu 22.10.2020 r. nie jest wystarczająca i nie daje podstawy do czynienia domniemania, że doręczenie było zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie posiadanych danych zebranych w aktach, organ nie mógł przyjąć fikcji doręczenia decyzji z dnia [...].10.2020 r. w trybie zastępczym. W ocenie Sądu wszystkie powyższe okoliczności nakazują przyjąć, że doręczenie przesyłki zawierającej decyzję z [...].10.2020 r. r., było wadliwe formalnie. Wykazana wadliwość doręczenia, a więc i jego bezskuteczność powoduje, że wniosek organu odwoławczego o skuteczności doręczenia decyzji PINB w R. był oparty na wadliwej interpretacji art. 44 K.p.a., a w jego konsekwencji błędne jest przyjęcie, że doszło do uchybienia terminu w złożeniu odwołania, a więc nieprawidłowe zastosowanie art. 134 K.p.a. W konsekwencji zatem Sąd uznał, że koperta, w której wysłano do Skarżącej decyzję organu I instancji oraz brak adnotacji odnośnie powtórnego awizowania przesyłki, nie mogą być uznane za dowód potwierdzający, że przesyłkę doręczono w sposób odpowiadający wymogom art. 44 § 1-3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a.