VIII SA/Wa 411/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. w przedmiocie przyznania pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: W dniu [...] maja 2006 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (zwana dalej "skarżącą"), reprezentowana przez Prezesa Zarządu P. M., złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Skarżący dwukrotnie składał korektę wniosku z uwagi na nieścisłości powierzchniowe oraz deklarację innego rolnika co do niektórych działek. W następstwie kontroli organ stwierdził niezgodną z rzeczywistością deklarację obszaru gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności z [...] ha do [...] ha. W związku z powyższym decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] przyznano skarżącemu pomoc z tytułu ONW na rok 2009 w łącznej kwocie [...] zł., przy uwzględnieniu powierzchni stwierdzonej przez organ. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 20 ust. 2 punkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm., dalej jako: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) w związku z § 3 ustęp 1,2,3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2009, Nr 40, poz. 329 ze zm.), art. 16 ustęp 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r., poz. 74 ze zm.), art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady nr 479/2008 (Dziennik Urzędowy L nr 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r. poz.18). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004, w myśl którego jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek położonych na obszarze ONW zadeklarowanych w przedmiotowym wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 0,3225 %. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził również, że zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności dotyczy zobowiązania nr [...], podjętego w dniu [...] czerwca 2009 r. na powierzchnię [...] ha. Od decyzji organu I instancji odwołała się [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B., kwestionując pomiary powierzchni dwóch działek jako niezgodne ze stanem faktycznym. Podniosła, że wykluczenie powierzchni 0,26 ha z pierwotnie deklarowanej nie znajduje oparcia w prawie. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ I instancji, rozpoznając sprawę po raz drugi, decyzją z dnia [...] października 2010 r. przyznał wnioskującej spółce płatność ONW na 2009 rok w łącznej wysokości [...] zł., uwzględniając wyliczoną procentową różnicę między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej w wysokości [...] %. Powierzchnia działek stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej dokonywanej po raz drugi przez organ I instancji wobec deklarowanej we wniosku wyniosła [...] ha (mniej o 0,21 ha). Organ ponownie w końcowej części uzasadnienia decyzji odniósł się do zobowiązania nr [...], podjętego w dniu [...] czerwca 2009 r. na powierzchnię [...] ha do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności dotyczącej w/w powierzchni. Od tej decyzji skarżący w dniu [...] października 2010 r. złożył odwołanie, zarzucając błędne określenie daty biegu okresu wieloletniego zobowiązania ONW i w tym zakresie wnosił o uchylenie decyzji oraz określenie prawidłowej daty początkowej biegu zobowiązania. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że wskutek przejęcia części gospodarstwa rolnego innego producenta oraz złożenia stosownego wniosku do Agencji, przejął zobowiązanie ONW zaciągnięte przez tegoż producenta rolnego. W ocenie skarżącego nie występują w sprawie jakiekolwiek przesłanki, aby bieg zobowiązania liczyć na nowo od daty wypłaty płatności przyznanej decyzją za 2008 r., która nie jest prawomocna. W odpowiedzi na odwołanie organ I instancji szczegółowo odniósł się do spraw z wniosków skarżącej spółki z roku 2008, których przedmiotem było przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego oraz przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W tych postępowaniach skarżąca spółka wnioskowała o wstąpienie w miejsce "[...]" Sp.z o.o. oraz w miejsce "[...]" Spółka z o.o. do toczących się postępowań w zakresie przyznania powyższych płatności. W obu przypadkach skarżącej spółce wydano decyzje o odmowie przyznania płatności na 2007 r., dlatego organ I instancji datę zobowiązania wieloletniego liczy od dnia przyznania pierwszej płatności z tytułu ONW, tj. [...] czerwca 2009 r., będącej przedmiotem rozpoznania wniosku numer [...], złożonego w dniu [...] maja 2008 r. Organ II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. Szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, stan faktyczny i prawny, będący podstawą wydania decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania uznał je za niezasadne, bowiem data rozpoczęcia biegu zobowiązania wieloletniego ONW została określona prawidłowo. Bieg zobowiązania liczy się od daty pierwszej płatności, która w odniesieniu do gruntów zadeklarowanych przez stronę we wniosku o przyznanie płatności z tytułu ONW na 2009 r. została zrealizowana w dniu [...] czerwca 2009 r. do powierzchni [...] ha. Organ II instancji w tym miejscu za podstawę prawną powołał art. 37 ustęp 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975 /2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka zaskarżyła decyzję w części odnoszącej się do określenia okresu wieloletniego zobowiązania ONW podnosząc, iż przejęła zobowiązania rolnośrodowiskowe zaciągnięte przez inne podmioty za lata wcześniejsze niż rok 2008. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podniósł, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji było przyznanie [...] Spółka z o.o. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2008 r. W decyzji określono datę rozpoczęcia biegu zobowiązania wieloletniego ONW na [...] czerwca 2009 r. ze względu na fakt, że [...] Sp. z o.o. nie otrzymało płatności z tytułu ONW za 2007 r. W ocenie organu II instancji bez znaczenia jest, że skarżąca spółka ubiegała się o przyznanie płatności z tytułu ONW w 2007 r. na podstawie wniosku o przyznanie tej płatności w razie przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego (wniosek transferowy), skoro płatność na 2007 r. została jej odmówiona. Ponowne roztrząsanie kwestii płatności na 2007 r. w sytuacji prawomocnego zakończenia postępowania naruszałoby zasadę prawomocności decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2011 r. Prezes Zarządu skarżącej spółki skorygował i uzupełnił skargę, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, iż odrębną kwestią jest odmowa przyznania płatności, a odrębną przejęcie do kontynuacji zobowiązań ONW poprzedniego posiadacza gruntów. W sprawie niniejszej spółka przejęła grunty i kontynuuje realizację zobowiązań zaciągniętych przez poprzednich użytkowników tychże gruntów: "[...]" spółka z o.o. oraz "[...]" spółka z o.o. W przypadku kontynuowania realizacji zobowiązań ONW powstałych przed złożeniem pierwszego wniosku przez przyjmującego nie stosuje się art. 32 ustęp 2 rozporządzenia nr 1698/2005. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy przeszedł obok istoty zaskarżenia. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że przedmiotowa skarga dotyczy nie tyle dyspozycyjnej decyzji organu I stancji, a obejmuje jedynie jednozdaniowe twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji. Strona złożyła skargę obawiając się, że organy w innych postępowaniach będą traktowały w/w stwierdzenie jako wiążące w myśl zasady powagi rzeczy osądzonej. W ocenie skarżącego istnieje wątpliwość, czy zawarte w uzasadnieniu aktu stwierdzenie (dla którego prawo nie przewiduje konieczności określania lub potwierdzania istniejącego stanu w drodze decyzji) może w ogóle być chronione zasadą res iudicata. Jeśli takiej ochrony przy stosowaniu prawa nie ma, skarga niniejsza (choć słuszna co do istoty sporu) będzie podlegała oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Mając na uwadze powyższe zasady kontroli Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, a więc brak jest podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem tych decyzji jest przyznanie pomocy skarżącej spółce z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Decyzja jest dla skarżącej korzystna; organy obu instancji rozpoznawały jej przedmiot dwukrotnie: najpierw na skutek wniesienia przez Spółkę odwołania, w którym kwestionowała pomiary powierzchni działek, a nie treść uzasadnienia w zakresie ustalenia daty zobowiązania wieloletniego, a następnie na skutek odwołania jedynie w części odnoszącej się do zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia początkowej daty zobowiązania wieloletniego. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] września 2011 r. zawarła dwa wykluczające się stanowiska: z jednej strony wnosiła o uchylenie skarżonych decyzji obu instancji, a z drugiej przyznawała, że skarga nie dotyczy części dyspozytywnej decyzji, tylko uzasadnienia. Ostatecznie, jak wynika z treści skargi wniesionej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również z uzasadnienia pisma procesowego korygującego tę skargę, nie kwestionuje ona korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia w zakresie przyznania płatności w odpowiedniej kwocie, zawartego w części dyspozytywnej decyzji, tylko – jak określił to Prezes Zarządu spółki P. M.– "jednozdaniowe twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji". Zdaniem Sądu niezrozumiały jest wniosek skarżącej o uchylenie obu decyzji, kiedy organ orzekł pozytywnie o przyznaniu wnioskowanej płatności na jej rzecz, a która de facto w skardze nie jest kwestionowana. W tym zakresie uwzględnienie wniosku skarżącej o uchylenie obu decyzji byłoby sprzeczne z treścią art. 134 § 2 p.p.s.a., który zabrania Sądowi wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdził naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji, co nie dotyczy przedmiotowej sprawy. We wniosku z dnia [...] maja 2009 r. skarżąca wnosiła o przyznanie konkretnej pomocy finansowej i do tego przedmiotu odniosła się zaskarżona decyzja, która zawiera wszystkie elementy konieczne wymienione w art.107 § 1-3 k.p.a. Zdaniem Sądu stwierdzenie organów zawarte w uzasadnieniach decyzji odnośnie początkowego terminu zobowiązania wieloletniego ma charakter jedynie informacyjny dla beneficjenta płatności i nie wiąże skarżącej przez ustanowienie konkretnego obowiązku. Na etapie podejmowania decyzji w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie badał przesłanek z § 6 ustęp 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania w sprawie płatności ONW (Dz.U.Nr 68, poz.448 ze zm.), a więc przyznania płatności w warunkach przeniesienia posiadania wszystkich położonych na obszarze ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku na rzecz innego podmiotu. Takie postępowanie miało miejsce w 2008 r., o którym obszernie wywodzi organ I instancji w odpowiedzi na drugie odwołanie skarżącej. Z treści tego pisma wynika, że skarżąca przejęła w posiadanie część gruntów wchodzących w skład gospodarstwa zadeklarowanego do płatności w roku 2007 przez "[...]" Spółkę z o.o. i "[...]" Spółkę z o.o., złożyła wniosek o wstąpienie w miejsce w/w podmiotów do postępowania administracyjnego, ale organ wydał decyzję o odmowie przyznania płatności na rok 2007 spółce [...], ponieważ spółka nie wykazała przejęcia tych gruntów w całości. Zgodnie z art. 37 ustęp 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.UE.L.05.277.1) płatności udziela się rolnikom, którzy zobowiązują się do kontynuowania działalności rolniczej na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 50 ustęp 2 i 3 przynajmniej przez 5 lat od pierwszej płatności. W świetle ustaleń faktycznych bezsporne jest, że skarżąca otrzymała pierwszą płatność z tytułu ONW do deklarowanej powierzchni [...] ha w dniu [...] czerwca 2009 r. Natomiast ponowne roztrząsanie kwestii płatności z tytułu ONW dla skarżącej spółki na 2007 r. wykracza poza granice przedmiotowego wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Z pisma precyzującego skargę wynika, że powodem jej wniesienia były: obawa i wątpliwości skarżącej co do wiążącego charakteru stwierdzenia organu odnośnie określenia początkowego terminu zobowiązania wieloletniego, które same przez się nie mogą w ocenie Sądu stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydaje się, że Prezes Zarządu skarżącej spółki zdaje sobie sprawę z braku podstaw prawnych skargi, jeśli w piśmie z dnia [...] września 2011 r. podnosi, że dla przedmiotowego stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu decyzji prawo nie przewiduje konieczności określania lub potwierdzania istniejącego stanu w drodze decyzji. Mając na uwadze powyższe wywody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.