VIII SA/Wa 42/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. K., A.Z., E.K., K.K., K.Z., J.Z., M.Z., K.Z., M.Z., I.Z., P.Z., R.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (D.z. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej dalej jako Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako Kpa, po rozpoznaniu wniosku I.P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr [...] położonej w R., usytuowanego w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor przedłożył wraz z wnioskiem, ważną decyzję Prezydenta Miasta R. o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2005 r. orzekającą o linii rozgraniczenia terenu inwestycji, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wszystkie niezbędne dla tego typu inwestycji uzgodnienia. Organ wyjaśnił, że z uwagi na parametry działki (jej powierzchnia wynosi 268 m-) projektowany budynek został usytuowany w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą wewnętrzną drogę dojazdową. W związku z tym, że droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej, nie mają w rozpoznawanej sprawie zastosowania przepisy zawarte w ustawie o drogach publicznych określające minimalne odległości usytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni. Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. i K.K., R.Z., A. K., K. i J. Z., A. i M. Z., K. Z., M. Z., I. i P. Z., J. K. i M. Z. - współwłaściciele drogi wewnętrznej - działki nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestora - I.P.. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda [...] wyjaśnił, że działka nr [...], której współwłaścicielami są odwołujący się nie figuruje w ewidencji gruntów jako droga, dlatego też zarzut dotyczący braku zachowania odległości od drogi nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Za niezasadny, uznał organ odwoławczy także zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa, gdyż organ I instancji zawiadomił strony o wszczętym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Powołując się na przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r., organ odwoławczy stwierdził, że lokalizacja planowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią (drogą wewnętrzną) podyktowana była niewielkimi rozmiarami działki inwestora i nie naruszała przepisów dotyczących warunków technicznych. W ocenie organu odwoławczego nietrafny jest także zrzut odwołujących się, że będąca przedmiotem odwołania decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 3 października 2007 r. została wydana w warunkach utraty ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarga bowiem na ostateczną w tym przedmiocie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2005 r. (utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji) została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2131/05, zatem w sprawie toczyło się postępowanie. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyli współwłaściciele działki nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...]października 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie art. 10 § 1 Kpa poprzez niewyznaczenie skarżącym dodatkowego 7 - dniowego terminu na zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie, po zakończeniu przez organ postępowania dowodowego, - naruszenie art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności czy dopuszczalne jest usytuowanie projektowanego budynku w odległości 1,5 m od drogi, - naruszenie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez uznanie, że budynek może być usytuowany w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednia działką budowlaną, podczas gdy droga - działka nr 150/8 nie jest działką budowlaną oraz naruszenie § 12 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, poprzez zlokalizowanie budynku przeznaczonego na pobyt ludzi w terenie pozostającym w zasięgu zagrożeń i uciążliwości w postaci hałasu i drgań, - naruszenie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m, a przypadku dróg wewnętrznych, inwestor powinien uzyskać zgodę właścicieli terenu, na którym droga jest zlokalizowana (art. 8 ustawy o drogach publicznych). Dodatkowo skarżący podnieśli, że skoro decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2004 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (będąca podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) określała w pkt 6 okres jej ważności na dwa lata licząc od dnia, w którym stała się ostateczna, to w dniu wydania przez Prezydenta Miasta R. ([...] października 2007 r.) decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę była ona już nieważna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona W pierwszej kolejności zdaniem Sądu należy odnieść się do podnoszonego przez skarżących zarzutu wydania przez Prezydenta Miasta R. w dniu [...] października 2007 r. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w warunkach utraty ważności decyzji tegoż organu ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść skargi wyraźnie wskazuje, że skarżący dwuletni termin ważności ostatniej z wymienionych decyzji (określony w jej pkt 6) liczą od dnia, w którym stała się ona ostateczna, tj. 9 września 2005 r. (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wydana po rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r.) do dnia 3 października 2007 r., tj. wydania przez organ I instancji decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Tymczasem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości, że to data złożenia wniosku przez inwestora (złożenie wniosku jest warunkiem koniecznym wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę) ma decydujące znaczenie z punktu widzenia ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor I.P. z wnioskiem o pozwolenie na budowę wystąpiła w dniu 28 sierpnia 2007 r. Oznacza to, że zgodnie z treścią powołanego art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego złożyła ona wniosek w terminie ważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. w terminie dwóch lat od dnia [...] września 2005 r. Z akt sprawy (informacji uproszczonej z ewidencji gruntów) wynika, że działka nr [...] o łącznej powierzchni 0,1755 ha, której współwłaścicielami są skarżący została sklasyfikowana w części jako grunty rolne, w pozostałej części jako pastwiska oraz tereny budowlane. Działka ta została wprawdzie przeznaczona przez jej właścicieli jako droga dojazdowa do innych działek, jednak nie zalicza się ona do żadnej kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie jest bowiem drogą krajową, wojewódzką, powiatową ani też gminną. Stanowiąca współwłasność osób fizycznych działka ta może jedynie, zdaniem Sądu, spełniać rolę drogi dojazdowej o statusie drogi wewnętrznej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych (...) są drogami wewnętrznymi. To powoduje, że brak jest w stosunku do drogi wewnętrznej wymogu zachowania odległości obiektów budowlanych od krawędzi zewnętrznej jezdni, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak tego chcą skarżący. Z tego też względu, zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach, należało uznać za chybiony. Powołany w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. normuje sposób usytuowania budynków na działce budowlanej względem granicy z sąsiednią działką budowlaną. Rozporządzenie to nie zawiera jednakże definicji legalnej użytego w § 12 pojęcia "działka budowlana", podobnie zresztą jak ustawa Prawo budowlane. Pojęcie to zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Mając na uwadze przyjęty na gruncie tych aktów prawnych zakres znaczenia tego pojęcia, przyjąć można, że "działka budowlana" w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jednakże, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1718/06 (nie publ.) dokonanie oceny zgodności usytuowania budynku z wymogami określonymi w tym przepisie wymaga w każdym przypadku uwzględnienia indywidualnych warunków rozpoznawanej sprawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której działka nr [...] przeznaczona przez jej współwłaścicieli jako droga dojazdowa, nie ma charakteru działki budowlanej, nie tylko ze względu na sposób jej przeznaczenia, ale w szczególności ze względu na swoje parametry (działka ta jest wąska ma 8 m szerokości i bardzo długa, ciągnie się od ul. [...] do końca działki nr [...]). Nie zmienia powyższego to, że skarżące K.Z. i E.K. obecne na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. oświadczyły, że płacą od tej nieruchomości podatek, jak od działki budowlanej, a sama działka, jak wynika z informacji uproszczonej z ewidencji gruntów stanowi w części teren budowlany. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak było wymogu zachowania odległości określonych w § 12 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia względem działki, która nie jest działką budowlaną, co stanowczo podkreślają zresztą sami skarżący. Jakkolwiek zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., które w rozpoznawanej sprawie nie znalazły wprost zastosowania, to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. usytuowania planowanego budynku w sąsiedztwie działki nie będącej drogą publiczną, ani też nie będącej działką budowlaną dopuszczalne byłoby (bo nieograniczone żadnymi przepisami) nawet wydanie pozwolenia na budowę w granicy z działką skarżących, tym bardziej, że w granicy z tą działką jest już usytuowany inny budynek (na działce nr [...]), co wynika z załącznika graficznego do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dlatego, że nie stoją temu na przeszkodzie przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i przepisy ustawy o drogach publicznych. O samej możliwości zabudowy działki nr [...] należącej do I.P. przesądziła ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sytuując planowany budynek w odległości 1,5 m od granicy, przyjąć można, że organy nie lekceważąc interesu skarżących, jedynie posiłkowo posłużyły się przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. mając na względzie niewielkie rozmiary działki nr [...]. W ocenie Sądu, takie działanie organów nie mogło zostać zakwalifikowane jako naruszające interesy skarżących. Eksponowana w skardze okoliczność, iż skarżący obawiają się ewentualnych roszczeń inwestora związanych z uciążliwością sąsiedztwa drogi (hałas, drgania, wibracje), jest niepewna i dotyczy nieokreślonej przyszłości. Dlatego nie sposób zaaprobować z tej tylko przyczyny, stanowiska skarżących prowadzącego do zablokowania zamierzenia inwestycyjnego właścicielki działki nr [...] w sytuacji, gdy zamierzenie to nie pozostaje w sprzeczności z przepisami Prawa budowlanego i w żadnym razie nie przekreśla, ani nie uniemożliwia korzystania przez skarżących z urządzonej przez nich drogi wewnętrznej tym bardziej, że jak już wskazano wyżej, ich działka nie jest działką budowlaną. Działaniu organów trudno też odmówić pewnej logiki rozumowania, potwierdzającej zasadę racjonalnego wykorzystywania terenów budowlanych. Zważywszy na fakt, że działka należąca do I.P. jest bardzo mała (268 m-), to usytuowanie planowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy z drogą wewnętrzną stanowiło jej optymalną zabudowę. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa należy stwierdzić, że istotnie brak jest w aktach administracyjnych dowodu na to, aby organ I instancji zapewnił stronie możliwość wyrażenia ostatecznego stanowiska po zakończeniu postępowania i przed wydaniem przez ten organ decyzji. Jednakże zauważyć należy, że stawiając w skardze powyższy zarzut nie wykazano w żaden sposób, by strona skarżąca została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie wymienionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FSP 6/04 (ONSAiWSA 2005/4/66), wydaną na tle odpowiadającego art. 10 § 1 Kpa przepisu art. 200 Ordynacji podatkowej, należy wskazać, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiało jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenie dokumentu). W wywiedzionej skardze nie wyjaśniono dokonania jakich czynności strona skarżąca została pozbawiona i jaki miało to związek z kilkakrotną wymianą korespondencji między uczestnikami postępowania a organem I instancji. Nie wyjaśniono również, na czym miałoby polegać naruszenie art. 10 § 1 Kpa w związku z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu kolejnych uczestników, tj. E. i K.K. Zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły skutecznie zakwestionować podjętej decyzji. Z tego też względu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.