VIII SA/Wa 420/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (ARiMR, Agencja) decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o ustaleniu M. S. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej kwocie [...] zł i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dnia [...] kwietnia 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynęło oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach rolnych lub w przejętym stadzie zwierząt na lata 2007 – 2013, z którego wynikało, że w dniu [...] lutego 2012 r,. M. S. przejęła posiadanie działek rolnych o powierzchni [...] ha i [...] ha, na których M. S. zobowiązany był realizować program rolnośrodowiskowy oraz działek rolnych o powierzchni gruntów [...] ha, na których T. M. zobowiązany był realizować program rolnośrodowiskowy. W ramach realizacji tego zobowiązania w dniu [...] maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął wniosek M. S. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. W oparciu o materiał zgromadzony w sprawie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. przyznał płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości [...] zł. Następnie w dniu [...] maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął wniosek M. S. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 r., zaś w dniu [...] lipca 2013 r. beneficjentka w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w L. złożyła oświadczenie, w którym podała, iż w miesiącach czerwiec - lipiec zostały wyrządzone przez sarny szkody w postaci zgryzienia i spałowania drzewek jabłoni. Do przedmiotowego oświadczenia dołączono oświadczenia świadków z dnia [...] lipca 2013 r. tj. J. M. i M. K. G. oraz protokoły oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2013 r. przez Koło Łowieckie "[...]", z których wynika, że na powierzchni [...] ha upraw, jabłonki zostały zgryzione i spałowane przez sarny, a szacunkowy procent zniszczenia uprawy na uszkodzonym obszarze określono następująco: na powierzchni [...] ha - 30%, na powierzchni [...] ha - 25%. Jednocześnie organ podniósł, że w dniu [...] lipca 2013 r. M. S. została poinformowana o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej w dniach [...] – [...] lipca 2013 r. kontroli stwierdzono na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha, iż materiał szkółkarski nie spełnia wymagań określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) – dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Natomiast na działkach o powierzchni upraw [...] ha stwierdzono brak utrzymania minimalnej obsady drzew i krzewów. W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy Kierownik BP ARiMR w L. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. przyznał M. S. płatności rolnośrodowiskowe za 2013 r. w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu: 1. wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - za powierzchnię [...] ha w wysokości [...] zł; 2. wariant 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) - za powierzchnię [...] ha w wysokości [...] zł; 3. wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) - za powierzchnię [...] ha w wysokości [...] zł. Wobec odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania decyzja ta stała się ostateczna. Następnie w dniu [...] października 2014 r. Kierownik PB ARiMR w L. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z programu rolnośrodowiskowego ustalając do zwrotu kwotę płatności w wysokości [...] zł. W odwołaniu od tej decyzji M. S. zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 Rozporządzenia nr 1698/2005, art. 18 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 (...). Art. 39 ust. 4 Rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 z 20 września 2005 (...). Art. 71-73 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 (...) art. 71 – 71 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (...) art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (...), art. 28c. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005 (...) art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (...) § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (...) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 kpa (...) art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady WE Nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008 r. (...) art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) art. 20 ust. 3 pkt 1 i art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, co w konsekwencji narusza również art. 77 i art. 78 Kpa. Rozpoznając odwołanie Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. opisaną na wstępie decyzją uchylił decyzję organu I instancji i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że M. S. składając w dniu [...] kwietnia 2012 r. oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych od T. M. i od M. S. działkach rolnych (co których otrzymali oni płatność rolnośrodowiskową w latach 2010 – 2011), zobowiązała się do kontynuacji zobowiązań rolnośrodowiskowych zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego: - do dnia [...] marca 2016 r. na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], - do dnia [...] marca 2015 r. na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Zobowiązała się również do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności wymienione w § 28 ust. 1 lub 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ odwoławczy, co do zasady podzielił ustalenia Kierownika BP ARiMR w L., że M. S. nie dopełniła obowiązku realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niemniej jednak uznał – odwołując się do art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, że w odniesieniu do kampanii 2011 r. kwota podlegająca zwrotowi przez beneficjenta w odniesieniu do płatności indywidualnej w ramach jednego programu pomocy nie przekracza sumy [...] EUR. Dlatego też w odniesieniu do tej płatności zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy uznał, że powołane tam przepisy nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Podniósł, że podstawą kompetencyjną do wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. w przedmiocie ustalenia kwoty zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez ARiMR pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej jest art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1438). Natomiast podstawą materialno-prawną mającą zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej jest art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Za bezsporne w sprawie organ odwoławczy uznał ustalenie w związku z przeprowadzoną kontrolą na miejscu, że w roku 2013 stwierdzono powierzchnię mniejszą od powierzchni zadeklarowanego pakietu/wariantu. Ponadto stwierdzono na powierzchni [...] ha, że materiał szkółkarski nie spełnia wymagań określonych w § 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zaś na powierzchni upraw [...] ha stwierdzono nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, iż uchybienia w realizacji programu rolnośrodowiskowego były spowodowane okolicznościami siły wyższej tj. uszkodzeniem sadu przez zwierzynę leśną, organ odwoławczy wyjaśnił, że rozważanie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. WE L 368 z 23.12.2006, str. 15 ze zm.) wymaga ich zgłoszenia przez beneficjenta lub upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona osoba są w stanie dokonać tej czynności. Jest to warunek konieczny, aby możliwe było badanie przez organ zgłoszonych w sprawie okoliczności. Jakkolwiek za okoliczność bezsporną organ odwoławczy uznał poinformowanie przez M. S. w dniu [...] lipca 2013 r. Kierownika BP ARiMR w L. o uszkodzeniu uprawy jabłoni na powierzchni [...] ha położonej we wsiach S., P. B. oraz na powierzchni [...] ha położonej w gminie S., to stwierdził jednocześnie, że nie wykazała ona, na których działkach szkoda wystąpiła i czy uszkodzone uprawy objęte były programem rolnośrodowiskowym. Nie wyjaśniają tego także oświadczenia z dnia [...] lipca 2013 r., jak i nie potwierdza protokół z czynności kontrolnych Nr [...], w którym inspektorzy terenowi wskazali, iż "na wszystkich działkach z wniosku sad jest nieowocujący". W ocenie organu odwoławczego, rozpatrując materiał dowodowy bezsprzecznie stwierdzić należy, iż w lipcu 2013 r. w uprawach M. S. wystąpiły okoliczności o charakterze siły wyższej. Beneficjentka jednakże nie dopełniła obowiązków przewidzianych w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006, tj. zgłoszenia na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona osoba są w stanie dokonać tej czynności. Z dokumentów złożonych przez stronę w dniu [...] lipca 2013 r. nie wynika, która z upraw zadeklarowanych do uzyskania płatności została zniszczona przez zwierzynę (strona zgłosiła uszkodzenie powierzchni [...] ha na zadeklarowanych [...] ha sadu). Dokonując wykładni językowej art. 47 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. organ odwoławczy wskazał, że w przypadku zawiadomienia właściwego organu administracyjnego o wystąpieniu siły wyższej zawiadomienie to ma być dokonane przez rolnika w formie pisemnej, a treść składanego pisma nie może budzić wątpliwości, iż chodzi o przypadek wystąpienia siły wyższej, zaś nadzwyczajna okoliczność, jaką jest taka siła, musi zostać poparta wiarygodnymi dowodami. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego strona nie wykazała żadnych wiarygodnych okoliczności, które podważałyby poczynione w sprawie ustalenia. Nie zaistniały zatem przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności W dniu [...] maja 2015 r. M. S. wniosła skargę na powyższą decyzję odnosząc się do ustaleń poczynionych przez inspektorów terenowych w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] – [...] lipca 2013 r. Następnie w dniu [...] maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej r. pr. A. B. złożyła skargę podnosząc tożsame zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 107 Kpa poprzez niepełne uzasadnienie decyzji, w szczególności jej podstawy prawnej, która pozwalałaby na zastosowanie "tak drastycznych sankcji". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja uchybia prawu w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, na podstawie której organu odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji o ustaleniu skarżącej nienależnie pobranych płatności z programu rolnośrodowiskowego w kwocie [...] zł i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności z ww. programu na kwotę [...] zł. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca z dniem [...] lutego 2012 r. przejęła posiadanie działek rolnych, na których M. S. i T. M. zobowiązani byli realizować program rolnośrodowiskowy i zobowiązała się do kontynuowania tego zobowiązania. W ramach realizacji zobowiązania decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Kierownik BP ARiMR w L. przyznał skarżącej płatności rolnośrodowiskowe za 2012 r. w łącznej wysokości [...] zł. Następnie w dniu [...] maja 2013 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W dniach [...] – [...] lipca 2013 r. przeprowadzona została w gospodarstwie rolnym skarżącej kontrola na miejscu, która wykazała nieprawidłowości. Skarżąca nie utrzymała bowiem minimalnej obsady drzew i krzewów, ponadto materiał szkółkarski nie spełniał stosownych wymagań określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jednocześnie stwierdzono zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których beneficjent zobowiązany był realizować program rolnośrodowiskowy w wariancie 2.10 i 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe o [...] ha i [...] ha. W konsekwencji powyższego skarżącej za 2013 r. przyznano przedmiotowe płatności w pomniejszonej wysokości. Nie jest też sporne, że skarżący realizując swoje [...] – letnie zobowiązanie środowiskowe zobowiązany był utrzymać wskazane w swoim wniosku na odpowiedniej powierzchni trwałe użytki zielone oraz uprawy sadownicze i jagodowe przez cały zadeklarowany okres. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy zasadne jest ustalenie przez organy obu instancji kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011 – 2012 z powodu niezrealizowania przez skarżącą ww. [...] – letniego programu rolnośrodowiskowego. Niewyjaśnione jest bowiem, czy skarżąca we właściwym terminie i w odpowiedniej formie poinformowała organ I instancji o przypadku siły wyższej lub wyjątkowych okolicznościach, które to uniemożliwiły jej w 2013 r. wywiązanie się z podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek ustalenia przez organ I instancji w 2013 r. nieprawidłowości w gospodarstwie rolnika i było prowadzone w trybie art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o ARiMR. Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy, która w przypadku skarżącego przyznana została na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) wynika z art. 28 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, Kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na : a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finasowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że wypłacone skarżącej środki publiczne za 2012 r. z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Wyjaśnić należy, że postępowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych ww. środków publicznych. W orzecznictwie sądowoadminisitracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1518/11, dostępne - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą w 2012 r. nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznających pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależne pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznające płatności za poszczególne lata. Zastosowanie w niniejszej sprawie miał również § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.), zgodnie, z którym jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej: 1) działek rolnych lub 2) zwierząt 3) stref buforowych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym, że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 ). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informację o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). W przypadku ustalenia, iż rolnik nie zachował wymaganej minimalnej obsady drzew, tak jak w niniejszej sprawie należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce, na której stwierdzono powyższą nieprawidłowość. W świetle przytoczonych przepisów i zobowiązań przyjmowanych przez rolnika składającego pierwotny wniosek o płatność rolnośrodowiskową jest oczywiste, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Gwarancją zachowania tych warunków jest właśnie zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11, zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwania maja zastosowania do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego. Analiza orzecznictwa wskazuje, że sądy administracyjne przyjmują jednolite stanowisko, iż obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku stosowania określonych praktyk agrotechnicznych w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego [...] letniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. W ocenie Sądu, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest jednak to, że organy obu instancji nie wyjaśniły w wyczerpujący, a zarazem przekonywujący sposób, czy nie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie w przypadku skarżącej od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z realizowanego przez nią programu rolnośrodowiskowego. Zgodnie z art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz. U. UE. L.2006.368.15, dalej jako "rozporządzenie Komisji WE nr 1974/2006") państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: a) śmierć beneficjenta; b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania; d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa; e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza. Stosownie do ust. 2 art. 47 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006 przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 27/11 samo zaistnienie "siły wyższej" nie jest wystarczające do tego, aby wyłączyć obowiązek zwrotu płatności. Niezbędne jest bowiem również zawiadomienie na piśmie organu w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik był w stanie dokonać tej czynności, o zaistnieniu przypadku siły wyższej. Określony powyższymi przepisami termin do zawiadomienia organu o wystąpieniu siły wyższej jest, co podkreślił NSA w wyroku z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 69/10, terminem materialnoprawnym, nieprzywracanym, a jeśli pismo informujące strona złożyła z naruszeniem "powyższego terminu, pismo to nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym. W myśl zaś § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest: 1) wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, uniemożliwiające dalszą realizację tego zobowiązania; 2) zmiana zasięgu obszarów objętych programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych lub zmiana tych programów; 3) utrata posiadania gruntów rolnych, na których powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w wyniku scalenia gruntów dokonanego na podstawie przepisów o scalaniu i wymianie gruntów; 4) wystąpienie okoliczności określonych w § 7 ust. 2 lub 3 - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5; 5) śmierć posiadanego przez rolnika zwierzęcia rasy lokalnej, za którą rolnik nie ponosi odpowiedzialności - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7; 6) usunięcie posiadanego przez rolnika zwierzęcia rasy lokalnej z programu ochrony zasobów genetycznych danej rasy z przyczyn niezależnych od rolnika - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7; 7) określenie obszaru, na którym dotychczas było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jako obszaru zagrożonego erozją wodną, o którym mowa w przepisach o minimalnych normach - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8; 7a) uszkodzenie lub zniszczenie drzew przez dzikie zwierzęta mimo zastosowania repelentów, ogrodzenia lub osłonek, mające wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego; 8) inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy za bezsporne uznał wystąpienie w lipcu 2013 r. w uprawach skarżącej okoliczności o charakterze siły wyższej poprzez "zgryzienie i spałowanie" drzew owocowych jabłoni przez sarny. Organy nie negują również faktu, że w dniu [...] lipca 2013 r. skarżąca poinformowała Kierownika BP ARiMR w L. o okolicznościach związanych z uszkodzeniem upraw jabłoni na powierzchni [...] ha położonej we wsiach S., P. B. oraz na powierzchni [...] ha w Gminie S. (protokół nr [...] i [...] z oględzin szkody w uprawach i płodach rolnych przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2013 r.). Jednocześnie organ odwoławczy wskazuje, że aby można było rozważyć zaistnienie w sprawie wymienionych w powyższych przepisach kategorii sił wyższych, a także innych wyjątkowych okoliczności podnoszonych przez beneficjenta, przepis art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006 wymaga ich zgłoszenia przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona osoba są w stanie dokonać tej czynności. Jest to warunek konieczny, aby możliwe było badanie przez organ zgłoszonych w sprawie okoliczności. Jakkolwiek organ odwoławczy odwołuje się do terminu na dokonanie zgłoszenia, to z uzasadnienia decyzji w żaden sposób nie wynika, czy w ocenie organu skarżąca terminowi temu uchybiła. Zwrócić bowiem należy uwagę, że termin zgłoszenia przez skarżącą szkody w uprawach ([...] lipca 2013 r.) zbiegł się z terminem przeprowadzenia kontroli w jej gospodarstwie ([...] – [...] lipca 2013 r.). W ocenie Sądu zbieżność dat nie dyskwalifikuje samego zgłoszenia szkody, bowiem mogło być ono dokonane w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona osoba są w stanie dokonać tej czynności. Ustalenie tej okoliczności było obowiązkiem orzekających organów, tym bardziej, że dysponowały one dodatkowymi dowodami złożonymi przez skarżącą tj. oświadczeniami świadków z dnia [...] lipca 2013 r. oraz protokołami oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2013 r. przez Koło Łowieckie "[...]", co wskazywałoby na dochowanie powyższego terminu. Również protokół z czynności kontrolnych nr [...] sporządzony przez inspektorów terenowych wskazuje, że "na wszystkich działkach z wniosku sad jest nieowocujący". Nawet jeśli z dokumentów tych nie wynikało, na których działkach wystąpiła szkoda to organ przyjmując zawiadomienie skarżącej w formie oświadczenia winien wezwać ją do złożenia wyjaśnień, bądź udokumentowania, na których konkretnie działkach miały miejsce bezsporne, w ocenie organu, szkody w uprawach wynikające. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jedyną okolicznością przesądzającą o odmowie odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z realizowanego przez skarżącą programu rolnośrodowiskowego było właśnie niewskazanie przez nią, na których działkach szkoda wystąpiła i czy uszkodzone uprawy objęte były programem rolnośrodowiskowym. Skarżąca bowiem zdaniem organu odwoławczego zgłosiła jedynie uszkodzenie powierzchni [...] ha na zadeklarowanych [...] ha sadu. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, z takim stanowiskiem organu nie można zgodzić. Tym samym, co najmniej za przedwczesne i dowolne należy uznać stwierdzenie organu odwoławczego, że skarżąca powyższej czynności (wskazania, na których działkach szkoda wystąpiła) nie dokonała w wymaganym terminie. Takie zaś działanie organu, zdaniem Sądu uchybia art. 11 (zasada przekonywania), art. 80 (zasada swobodnej a nie dowolnej oceny dowodów) i art. 107 § 3 Kpa (uzasadnienie decyzji) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew temu, co podnosi organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, ustalenia faktyczne oraz ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem wskazana w zaskarżonej decyzji budzą zastrzeżenia i wątpliwości Sądu. Jak bowiem wskazano wyżej, nie wszystkie istotne w sprawie kwestie zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia zwłaszcza w odniesieniu do przesłanek ewentualnego odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy będzie zatem zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a następnie w sposób kompletny i wszechstronny przedstawić przesłanki faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia, uzasadnić fakty, które uznał za udowodnione w kontekście wystąpienia siły wyższej, wskazać dowody, którym dał wiarę oraz omówić przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. W związku z powyższym, Sąd mając na uwadze art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 209 ww. ustawy