VIII SA/Wa 422/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent-stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Kancelarii Adwokackiej A. O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołania H. L. (dalej: "skarżąca", "inwestor") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], znak: [...], nakazującej H. L. doprowadzenie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. S. [...] w R. do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę przebudowanego dachu i nowych ścian poddasza wykonanych niezgodnie ze zgłoszeniem - orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2009 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] przy ulicy S. [...] w R. wykonywanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powyższe było wynikiem oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2009 r. w trakcie których inspektorzy PINB w m. R. ustalili, że na ww. nieruchomości prowadzone są roboty budowlane związane z nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego. Roboty te polegały na wymianie stropu nad istniejącym parterem (wykonano strop gęstożebrowy TERIVA), wykonaniu ścian poddasza murowanych z bloczków gazobetonowych o zmiennej wysokości, wykonaniu drewnianej więźby dachu wielospadowego z lukarną oraz pokryciu dachu papą asfaltową na deskowaniu pełnym. Podczas kontroli inwestor okazała zgłoszenie zamiaru wykonania robót z dnia [...] stycznia 2009 r. polegających na wymianie pokrycia dachu na blachę. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] organ I instancji wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowej nadbudowie i nałożył na inwestora określone obowiązki m.in. przedłożenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nadbudowy budynku. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] uchylono decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżącą i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr 22/10 organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ulicy S. [...] w R. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ostateczna decyzja Prezydenta Miasta R. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Następnie Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania z wniosku skarżącej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w R. przy ulicy S. [...]. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] organ powiatowy podjął zawieszone w przedmiotowej sprawie postępowanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] organ I instancji nakazał w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. rozbiórkę nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ulicy S. [...] w R. wykonywanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., (sygn. akt: VIII SA/Wa 1023/10) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2010 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał skarżącej doprowadzenie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. S. [...] w R. do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę przebudowanego dachu i nowych ścian poddasza wykonanych niezgodnie ze zgłoszeniem zamiaru wykonywania robót dokonanym w dniu [...] stycznia 2009 roku znak sprawy [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż wobec braku ostatecznej pozytywnej decyzji organu samorządowego ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nadbudowy, organ uznał, iż brak jest możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wskazał, iż usankcjonowanie samowoli budowlanej; która narusza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiłoby naruszenie prawa przez organ nadzoru i stawiałoby inwestora dopuszczającego się samowoli w lepszej sytuacji niż osobę przestrzegającą prawa. We wniesionym odwołaniu skarżąca wyjaśniła, iż w czerwcu 2011 r. złożyła do organu I instancji wyrok Sądu z dnia 7 kwietnia 2011 r. oraz dokumentację projektową. Następnie skarżąca podniosła, iż po otrzymaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. (informującego, że wstrzymanie robót budowlanych traci ważność) oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] udała się do Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego. Tam wyjaśniono skarżącej, iż decyzja o warunkach zabudowy jest niepotrzebna, gdyż przedmiotowego budynku skarżąca nie budowała od podstaw tylko otrzymała go od ojca w 1977 r. w takiej postaci jak obecnie. Jednocześnie podniosła, iż poprawiając dach nie wyrządziła tym nikomu żadnej krzywdy, ani też nie naruszyła prawa co dostrzegł Sąd Wojewódzki. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. uznał, iż jest ona prawidłowa, a argumenty podnoszone w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, iż w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. Sąd zawarł wytyczne, którymi stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270: dalej: "p.p.s.a.") winien kierować się organ rozpoznając niniejszą sprawę. Zaznaczył, iż organ powiatowy słusznie zastosował tryb przewidziany art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Stwierdził, że dyspozycja zawarta w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (nakazująca zbadanie możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem) została wypełniona przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wobec stwierdzenia, że w sprawie nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, organ powiatowy zasadnie nakazał rozbiórkę części obiektu wykonanej w ramach odstępstw od zgłoszenia z dnia [...] stycznia 2009 r. (które obejmowało wyłącznie wymianę pokrycia dachu). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż usuwa naruszenie prawa dokonane przez organ I instancji poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszystkich elementów wynikających z przepisów Kpa oraz precyzyjne wskazanie przesłanek przemawiających za wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zaznaczono, iż: "działka od strony północnej i zachodniej graniczy z Al. [...], a planowana nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie spełnia warunków odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej". Powołując brzmienie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazał, iż odległość obiektu budowlanego od drogi krajowej powinna wynosić 10 m w terenie zabudowanym i 25 m poza terenem zabudowy, natomiast odległość od dróg gminnych powinna wynosić 6 m w terenie zabudowanym i 15 m poza terenem zabudowy. Zgodnie natomiast z załączonym do akt sprawy projektem zagospodarowania działki nr [...], nadbudowa jest usytuowana w odległości 2,5 m od ul. S. (drogi gminnej) i w odległości ok. 2,5 m od granicy działki przylegającej do al. [...] (drogi krajowej). Nadto zaznaczył, iż z mapy załączonej do decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wynika, iż wykonane roboty naruszają nieprzekraczalną linię zabudowy. Organ odwoławczy uznał zatem, iż powyższe jednoznacznie wskazuje, iż wykonana inwestycja jest niezgodna z przepisami i nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez nakazanie określonych czynności. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] marca 2012 r. Odnosząc się do kwestii odległości budynku mieszkalnego od zewnętrznych krawędzi jezdni wyjaśniła, iż budynek ten został wybudowany w tych granicach przynajmniej 60 lat temu, gdy jeszcze nie było drogi krajowej (obecnie Al. [...]). Wskazała, iż przedmiotowego budynku nie budowała tylko otrzymała od ojca oraz, że zamieszkuje w nim od 35 lat. Podniosła, iż gdyby nie uszkodzony dach grożący zawaleniem, to nie dokonywałaby żadnego remontu. Nadto podniosła, iż w poprzednich decyzjach nikt nie podnosił sprawy usytuowania budynku zbyt blisko drogi. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o oddalenie skargi. Podnoszone w skardze zarzuty uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2012 r. zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 1023/10. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż Sąd wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. uchylił decyzję II, jak i poprzedzającą ją decyzję I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] przy ul. S. [...] w R. wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ocena prawna i wskazania zawarte w powołanym wyroku mają zatem istotne znaczenie. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżone decyzje należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r., Sąd przesądził, iż skarżąca dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w swoim budynku mieszkalnym polegających na zmianie dachu na blachę, a Prezydent Miasta R. nie wniósł sprzeciwu. Sąd podniósł, iż zakres wykonanych robót jest szerszy niż w zgłoszeniu (ale obejmuje również prace nim objęte) dlatego też wskazał organom, aby w toku dalszego postępowania, które będzie się toczyć po wyroku, o którym mowa precyzyjnie ustaliły zakres planowanych robót. Jednocześnie uznał, że przekroczenie zakresu robót określonych w zgłoszeniu, na które w rzeczywistości wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, przy braku zamiaru inwestora obejścia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oznacza przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zalecił przy tym dokonanie ustalenia i oceny, jakie były rzeczywiste intencje inwestora, a dopiero potem nakazał zastosować określony sposób legalizacji. Tym samym Sąd wówczas wskazał organom kierunek postępowania, czyli podjęcie stosownych czynności mających doprowadzić do legalizacji wykonanych prac. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, treść rozstrzygnięć będących przedmiotem kontroli (zarówno decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r., jak i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] marca 2012 r.) nie potwierdza realizacji wytycznych w omówionym wyżej wyroku Sądu z dnia 7 kwietnia 2011 r. Wyrok ten nie był kwestionowany przez organ, jest prawomocny, a zalecania zawarte w jego uzasadnieniu obligują organy do ich zastosowania. W ocenie Sądu organy orzekające przede wszystkim nie ustaliły w sposób precyzyjny jaki był zakres wykonanych przez skarżącą robót (co on szczegółowo obejmował poza zmianą pokrycia dachu). Nadto nie podjęły żadnych czynności, aby ustalić jakie były rzeczywiste intencje skarżącej, co było kluczowe aby prawidłowo przeprowadzić legalizację wykonanych robót. Wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...] września 2011 roku wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale nie zobowiązał inwestora do podjęcia czynności w celu doprowadzenia prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem. W wydanych rozstrzygnięciach organy orzekające uznały jedynie, iż wykonana inwestycja jest niezgodna z przepisami i nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie określonych czynności. Przesłanką do takiego stwierdzenia stanowił dla organu I instancji brak ostatecznej, pozytywnej decyzji organu samorządu ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nadbudowy. Natomiast organ odwoławczy powołał się na niezgodność tejże inwestycji z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W tym miejscu, należy zauważyć (co uszło uwadze organom orzekającym), iż w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. Sąd wskazał, iż nie może organ nie zwrócić uwagi na błędne rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R. w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Organ bezzasadnie przyjął że postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe, bowiem inwestycja została zrealizowana. W świetle powyższego wnioski organów doprowadziły do wykładni sprzecznej z przepisami prawa. W ocenie Sądu ponowne rozpatrzenie sprawy przez organu administracji publicznej bez wykonania w całości wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 7 kwietnia 2011 r. miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem zdeterminowało wydanie wadliwej decyzji naruszającej przepis postępowania art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). ----------------------- 7