VIII SA/Wa 424/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Małgorzata Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w R. przy ulicy [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2008r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm. zwana dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS) po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] listopada 2008r. przez A. M. odmówił małoletnim K. i N. M. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wskazując na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS organ I instancji stwierdził, że nie spełnienie jednego z warunków wymienionych w tym przepisie wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia rodzinnego w drodze wyjątku. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą (ojca małoletnich K. i N. M.), a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Wymogi do przyznania świadczenia w trybie zwykłym nie zostały spełnione z uwagi na krótsze niż ustawowo wymagane okresy składkowe i nieskładkowe. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że wnioskodawczyni udokumentowała [...] lata i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych ojca dzieci, który zmarł w wieku [...] lat. Natomiast w 10 - leciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowała jedynie [...] lata, [...] miesiące i [...] dni tych okresów. W latach 2000 - 2005, wystąpiła przerwa w wykonywaniu zatrudnienia i w opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w wymienionym okresie ojciec dziecka nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Zatem nie istniały przeszkody do wykonywania zatrudnienia objętego ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ponadto jak wynika z pisma wnioskodawczyni, ojciec dzieci wykonywał prace dorywcze. Podejmowanie przez ojca dzieci pracy bez ubezpieczenia było świadomym wyborem rodzącym określone skutki prawne. W konkluzji organ nadmienił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej ocenie podlegała również sytuacja materialna, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W związku z powyższą decyzją, A. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz jej małoletnich dzieci. Podniosła, że jej małżonek D. M. zmarł [...] lutego 2008 r. w drodze z pracy. Pracował jak umiał, aby utrzymać rodzinę. Nieprawdą jest też, że w latach 2000-2005 mąż nie pracował. Pracował i to cały czas, jak się jednak okazało, nieuczciwi pracodawcy nie odprowadzali z tytułu jego zatrudnienia należnych składek na ubezpieczenie. Nieprawidłowa dokumentacja wypadkowa - umowa zlecenie - uniemożliwiła uznanie wypadku męża za wypadek w drodze z pracy. Mąż wskutek sytuacji na rynku pracy zgadzał się na każde warunki zatrudnienia, nie badając uczciwości pracodawców, aby tylko utrzymać rodzinę. Podejmowanie przez ojca dzieci pracy bez ubezpieczenia wskutek sytuacji na rynku pracy nie było dobrowolnym świadomym wyborem, lecz podyktowanym przymusem konieczności utrzymania rodziny. Mimo młodego wieku w jakim zmarł, łącznie jego okres składkowy i nieskładkowy wynosi ponad cztery lata. Utrata ojca, małoletni wiek jak też sytuacja rodzinna i majątkowa stanowią o szczególnych okolicznościach i czynią wniosek zasadnym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ZUS wydał w dniu [...] marca 2009 r. decyzję znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w dniu [...] grudnia 2008r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej k.p.a. ). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że zgodnie z przepisem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku następuje, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie prawa do renty w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia w/w przesłanek łącznie. Renta rodzinna zdaniem organu nie może być przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. Organ rentowy wskazał, że w okresie od [...] stycznia 2000 r. do [...] sierpnia 2005 r. ojciec dziecka nie wykonywał zatrudnienia ani też innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w w/w okresie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy. Jest to bowiem wynik wyboru osoby decydującej się na takie postępowanie, która powinna liczyć się z prawnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ wywiódł, iż powoływany przez skarżącą argument dotyczący trudnej sytuacji na rynku pracy nie jest wyjątkową okolicznością. Podnoszone przez wnioskującą trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. M. wnosząc o uchylenie decyzji i przyznanie renty podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację w sprawie. Jej zdaniem, nie można przerzucać winy na jej męża, z powodu tego, że pracował na utrzymanie rodziny, a składek z tego tytułu nie odprowadzili jego nieuczciwi pracodawcy. Tym powinny się bowiem zająć odpowiednie organy Państwa, a jeśli nie dopilnowały tego, aby pracodawcy płacili należne składki, winny udzielić małoletnim dzieciom ochrony poprzez przyznanie renty w specjalnym trybie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że [...] - letni w chwili zgonu ojciec dzieci na [...] lat aktywności zawodowej pozostawał w ubezpieczeniu 4 lata i [...] dni, z czego tylko 3 lata i [...] miesięcy to okresy składkowe, a z tego tylko 2 lata i [...] miesięcy to faktyczne świadczenie jakiejkolwiek pracy. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze, organ zauważył, że skarżąca nie wskazała na żadne dane potwierdzające ani fakt zawarcia jakiejkolwiek umowy w okresie przerw w ubezpieczeniu, ani choćby na dane samych pracodawców, którzy mieliby zaniedbać ubezpieczenie zmarłego. Zdaniem organu, trudno również uznać fakt zawarcia przez zmarłego przed zgonem umowy - zlecenia za przyczynę "nieprawidłowej dokumentacji wypadkowej". Niestety osoba podejmująca pracę na umowę cywilno - prawną nie korzysta z takiej ochrony jak pracownik - ale nie jest to w żadnym razie "nieprawidłowość", lecz fakt wynikający bezpośrednio z przepisów wypadkowych. Trudno też mówić o uczciwości bądź jej braku u pracodawców zmarłego, skoro skarżąca nie wykazała, że w ogóle w okresie przerw w ubezpieczeniu nawiązał on stosunek pracy, jak też kto miałby być tym nieuczciwym pracodawcą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż przedstawione w skardze. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Prezes ZUS rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt. 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; podobnie /w:/ uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 ). Wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ ( art. 127 § 3 k.p.a. ), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007r., iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaskowska, A. Wróbel, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993r., sygn. akt SA/Po3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały ( 7 ) NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137 ). Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził, iż w sytuacji w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak uznał bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji. Przytoczone wyżej wywody można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zarówno pierwsza decyzja z dnia [...] grudnia 2008r., jak i kolejna z dnia [...] marca 2009 r. wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wydane i podpisane zostały przez tą samą osobę - działającą z upoważnienia Prezesa ZUS Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno - Rentowych E. N.. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Powyższą argumentację podzielił już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1507/08, którym oddalił skargę kasacyjną Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2008 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 249/08. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.