VIII SA/Wa 428/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. K. na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z 12 października 2015 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) Z. K. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Starosty [...] (zwany dalej: Starosta, organ I instancji) o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie L., gmina J., oznaczoną jako działka Nr [...], zajętą pod drogę powiatową Nr [...] (obecnie Nr [...]) B. – R.. W toku wszczętego postępowania wyjaśniającego na podstawie zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej Starosta ustalił, że właścicielem działki Nr [...] położonej w obrębie L., gmina J., zarówno według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., jak i na dzień wydania decyzji stwierdzającej nabycie przedmiotowego gruntu przez Powiat [...], był wnioskodawca. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm., zwana dalej: u.p.r.a.p.), stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w obrębie L., gmina J., oznaczonej jako działka Nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 stycznia 2014 r. Decyzją znak [...] z [...] listopada 2015 r. Starosta, działając na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 4 u.p.w.r.a.p. oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość. Podstawę negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony 12 października 2015 r., a więc po upływie ustawowego terminu do dokonania tej czynności (który upłynął 31 grudnia 2005 r.) a tym samym roszczenie o odszkodowanie nie podlega zaspokojeniu. Uzasadniając podjętą decyzję organ I instancji przytoczył orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02, z 15 września 2009 r. sygn. P 33/07 oraz z 19 maja 2011 r. sygn. K 20/09, uznające za zgodne z Konstytucją RP czasowe ograniczenie możliwości dochodzenia ww. odszkodowania. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Podał, że przeżył 78 lat, przepracował 38 i do tej pory przez myśl mu nie przeszło, że ktoś może mu bez jego wiedzy zabrać część działki. Ponadto oświadczył, że nikt go nie powiadomił, że ma składać wniosek do zaborcy i prosić o jałmużnę. Stwierdził dalej, że argumenty Starosty podane w decyzji zasłaniając się trybunałem i sądem nie przekonują go, bowiem mają na celu obejście postanowień konstytucji w celu oszukania obywatela-rencisty. Uważa, że paragraf 21 Konstytucji RP jednoznacznie określa sposób postępowania i nie widzi powodów szukania bezprawnych rozwiązań. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., zwana dalej: u.g.n.), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści przepisów regulujących sporną kwestię Wojewoda podał, że wniosek o odszkodowanie za nieruchomość położoną w obrębie L., gmina J., oznaczoną jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha złożył wnioskodawca 12 października 2015 r. - będący właścicielem nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz w dacie wydania decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na rzecz Powiatu [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy wniosek skarżący złożył z uchybieniem terminu określonego art. 73 ust. 4 u.p.w.r.a.p. Podał, że wyłączną przesłanką wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczny jest złożenie stosownego wniosku przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Termin ten, jak wynika wprost z ustawy zakreślony został w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Przekroczenie tego terminu skutkuje wygaśnięciem roszczenia. Powyższe oznacza, iż aby roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania było roszczeniem skutecznym, konieczne jest łączne spełnienie ustawowych przesłanek w postaci: złożenia stosownego wniosku, złożenia go przez uprawnioną do tego osobę i złożenie go w terminie wyraźnie wskazanym do dokonania tej czynności. Wskazał, iż określony w art. 73 ust. 4 u.p.w.a.p. termin jest terminem zawitym, czyli terminem, który w sposób wyraźny i precyzyjny został w ustawie wskazany. Termin ten ma charakter materialnoprawny, co oznacza, iż skutkiem jego uchybienia jest bezskuteczność: i wygaśnięcie przysługującego prawa. Wniosek złożony po tym terminie powoduje, iż roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Powtórzył też za organem I instancji, że przepis art. 73 ust. 4 był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który nie dopatrzył się jego niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skargę do sądu administracyjnego na powołaną wyżej decyzję złożył skarżący. W skardze podał, że w obrębie . gm. J. podstępnie (gdyż nikt go nie powiadomił o złożeniu wniosku) zabrano mu [...] m2 działki nr [...] pod drogę nr [...] B.- R.. Dalej stwierdził, iż rozumie, że pod drogę trzeba oddać określony teren, ale nie za darmo, co wyraźnie precyzuje art. 21 Konstytucji RP. Skarżący wyjaśnił, iż czekał bezskutecznie na odszkodowanie, którego mu aktualnie odmówiono, z uwagi na złożenie wniosku po terminie. Taki stosunek władz rządowych i samorządowych w stosunku do obywateli uważa za antyobywatelski, krzywdzący i wrogi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Analiza akt sprawy pod kątem wymienionych wyżej przepisów prawa prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną kształtującą uprawnienia strony do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę stanowi przepis art. 73 u.p.w.r.a.p. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2). Zaznaczyć należy, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości (ust. 3a). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5). Literalna treść przepisu przesądza, że nie może budzić wątpliwości, iż warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ww. art. 73 ust. 4 jest złożenie stosownego wniosku w terminie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Powyższe oznacza, że przepis art. 73 ust. 4 u.p.w.r.a.p. przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie, roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Określony w powołanym przepisie termin, co właściwie ustaliły organy, jest terminem zawitym prawa materialnego. Ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu. Należy w tym miejscu dodać, że wyrokiem z 15 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 u.p.w.r.a.p., w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 u.p.w.r.a.p. nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 u.p.w.r.a.p. okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił zatem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że bezspornie skarżący nie dokonał skutecznego złożenia stosownego wniosku w ustawowo zakreślonym terminie. Zauważyć należy, że do ziszczenia się prawa podmiotowego do odszkodowania za odjęte prawo własności, możliwego do realizacji na drodze postępowania administracyjnego dochodzi tylko wtedy, kiedy istnieje materialna norma prawa administracyjnego stanowiąca podstawę żądania odszkodowania. Słusznie zatem wskazuje organ, iż prawo do odszkodowania jako rekompensaty za odjęte prawo własności z woli ustawodawcy (art. 73 ust. 4 u.p.w.r.a.p.) mogło być realizowane w wyznaczonym w ustawie terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Natomiast w dniu 12 października 2015 r., tj. w momencie złożenia przez skarżącego wniosku do organu administracji publicznej o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę, nie istniało już po jego stronie możliwe do zrealizowania na drodze postępowania administracyjnego podmiotowe prawo do odszkodowania. Oznacza to, że złożony do organu administracji po dniu 31 grudnia 2005 r. wniosek o takie odszkodowanie nie mógł być pozytywnie rozpoznany przez organ, ponieważ zawarte w nim żądanie nie znajdowało oparcia w obowiązującej normie materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 73 ust. 4 u.p.w.r.a.p. odnosi się do instytucji odszkodowania, której zadaniem jest rekompensata uszczerbku majątkowego. Jeżeli zatem uwzględnić cel instytucji odszkodowania, wówczas trzeba przyjąć, że "właściciel" w rozumieniu art. 73 ust. 4 u.p.w.r.a.p. to nie "aktualny dysponent prawa własności", lecz dysponent poprzedni, ten, który poniósł szkodę, doznał uszczerbku majątkowego, czyli właściciel poprzedni. Taka też jest zgodnie w judykaturze przyjęta interpretacja tego przepisu. Sąd za prawidłowe uznał ustalenia orzekających w sprawie organów, że wniosek skarżącego nie został złożony w ustawowym terminie. Ustanowiony w tym przepisie termin na złożenie wniosku o odszkodowanie jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że przed rozpoczęciem biegu tego terminu roszczenie nie istnieje, natomiast po jego upływie wygasa. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 394/06, stwierdzając, że "wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło." Odnosząc się do zarzutów skargi powiązanych z naruszeniem norm Konstytucji RP wskazać należy, że ocena prawna analizowanego przepisu była już przedmiotem dwukrotnego zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego. I tak w wyroku z 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 Trybunał uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Każdy bowiem właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powinien we własnym zakresie zadbać o swoje interesy. Trybunał podkreślił, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnych minimalnych wymogach proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Kształtując taki, a nie inny sposób dochodzenia roszczenia odszkodowawczego ustawodawca po pierwsze - odsunął w czasie możliwość jego zgłoszenia dając uprawnionym podmiotom dwa lata na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym i przygotowanie niezbędnych dokumentów, a po drugie - wyznaczył stosunkowo długi - bo 5-letni termin na wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie. Konkludując Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W ocenie sądu okoliczność, że stan prawny zajętej pod drogę nieruchomości nie został jeszcze (w dacie zakończenia biegu terminu do ewentualnego wniesienia wniosku o przyznanie odszkodowania) uregulowany, tj. wojewoda nie wydał decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 u.p.w.r.a.p., zgodnie z którym podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody, nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Wskazać w tym miejscu należy na uzasadnienie drugiego z zapadłych przed Trybunałem Konstytucyjnym wyroków dotyczących art. 73 u.p.w.r.a.p. W wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał orzekł, że art. 73 ust. 4 u.p.w.r.a.p., w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Zatem stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Okoliczność niewiedzy czy nieznajomości prawa przez skarżącego nie mogła odnieść pożądanego skutku. Nie doszło także w przekonaniu Sądu do naruszenia Konstytucji RP w tym art. 21. Jeszcze raz zaznaczyć należy, że roszczenie skarżącego wygasło i począwszy od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest uregulowań prawnych do ustalenia i przyznania odszkodowania. W tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu. W postepowaniu administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.