VIII SA/Wa 43/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi E. spółka akcyjna z siedzibą w Ś. na zarządzenie pokontrolne [...] Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zaprzestania stosowania w kotłowni ciężkiego oleju opałowego o zawartości siarki powyżej 1% 1) uchyla zaskarżone zarządzenie w części dotyczącej punktu 7; 2) stwierdza, że zaskarżone zarządzenie w tej części nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zarządzeniem pokontrolnym [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w punkcie 7 nałożył na E. [...] S.A. z siedzibą w Ś. obowiązek zaprzestania stosowania w kotłowni ciężkiego oleju opałowego o zawartości siarki powyżej 1 % - bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia. Organ zobowiązał ten podmiot do poinformowania o wykonaniu obowiązku w terminie do 7 kwietnia 2008 roku. W uzasadnieniu tegoż zarządzenia organ podnosił, że podczas kontroli dokonano poboru trzech prób ciężkiego oleju opałowego stosowanego jako paliwo podczas rozruchu kotłów wchodzących w skład instalacji energetycznej elektrowni. Analizy prób pobranego oleju wykazały, że stosowany ciężki olej opałowy nie spełnia wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 4 stycznia 2007 roku w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów ciężkich oraz rodzajów instalacji i warunków, w których stosowane będą ciężkie oleje opałowe (Dz.U. nr 4, poz. 30), dalej jako rozporządzenie Ministra Gospodarki. W każdej z badanych próbek przekroczona była dopuszczalna wielkość zawartości 1 % siarki. W dalszej części uzasadnienia organ podnosił, że zakład posiada decyzję Wojewody [...]- znak [...] z dnia [...] grudnia 2005 roku udzielającą pozwolenia zintegrowanego, w której określono między innymi warunki wprowadzania substancji do powietrza z eksploatowanej instalacji do spalania paliw, tj. dopuszczalną emisję, rodzaje substancji, źródła ich powstania oraz miejsca ich wprowadzania do powietrza, określone wyłącznie dla spalania paliwa stałego. Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2007 roku Wojewoda [...] zmienił poprzednią decyzję w zakresie poboru wód podziemnych oraz zmiany załącznika do wymienionej decyzji określającego wielkość dopuszczalnej emisji, rodzaje substancji oraz parametry instalacji – źródła powstawania i miejsca wprowadzania substancji do powietrza. W pozwoleniu nie określono dopuszczalnej emisji dla pracy instalacji podczas rozruchu kotłów, przy stosowaniu ciężkiego oleju opałowego. W związku z powyższym, zdaniem organu dla instalacji prowadzonej przez E. [...] S.A. nie mają zastosowania przepisy § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki. E. [...] S.A. w dniu 7 stycznia 2008 roku złożyła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie pkt 7 zarządzenia pokontrolnego z dnia 31 grudnia 2007 roku. Zdaniem wnoszącego wezwanie organ winien uchylić pkt 7 zarządzenia pokontrolnego jako wydanego niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Podnosiła, że wydane zarządzenie pokontrolne nie rozstrzyga wątpliwości wyrażającej się w sprzeczności zapisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, a przepisami o jakich mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. nr 260, poz. 2181) w zakresie pojęcia " rozruch’’. Strona, zakwestionowany jakościowo olej stosuje do rozruchu, a zatem zastosowanie powinny mieć miejsce wymagania określone w przepisach szczególnych wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska. Zgodnie z § 12 ust. 3 tegoż rozporządzenia w przypadku prowadzenia pomiarów ciągłych, przy interpretacji dotrzymywania standardów emisyjnych nie uwzględnia się, m.in. okresów rozruchu i zatrzymania źródła, co wprost oznacza, że standardy wynikające ze spalania oleju nie są określone dla rozruchu i zatrzymania źródła. Organ po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa podtrzymał swoje stanowisko i odmówił zmiany punktu 7 zarządzenia pokontrolnego. Organ podnosił, że jego zdaniem warunkiem stosowania ciężkiego oleju opałowego o zawartości przekraczającej 1% siarki w świetle rozporządzenia Ministra Gospodarki jest posiadanie pozwolenia zintegrowanego, w którym określono by wskaźniki dopuszczalnej emisji dla pracy instalacji podczas rozruchu kotłów. Z tego względu nie mogą mieć tu zastosowania przepisy § 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia. Skargę na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2007 roku, w zakresie pkt 7 wniosła E. [...] S.A. Skarżonemu zarządzeniu, w zakresie pkt 7 zarzucała rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: - przepisu art. 12 ust. 3 w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. nr 260, poz. 218 ze zmianami) dalej jako rozporządzenie Ministra Środowiska oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 4 stycznia 2007 roku w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których stosowane będą ciężkie oleje opałowe (Dz.U. z 2007 roku, nr 4, poz. 30), poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie, co miało decydujący wpływ na wynik postępowania. W związku z powyższym skarżąca wniosła o : - uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w części dotyczącej punktu 7. W ocenie skarżącej wydane w zakresie pkt 7 zarządzenie pokontrolne jest wadliwe, ponieważ nie rozstrzyga mającej miejsce w sprawie wątpliwości, wyrażającej się w sprzeczności zapisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, a przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska. Strona skarżąca stosuje zakwestionowany jakościowo olej przy rozruchu, a zatem zastosowanie w tym przypadku powinny mieć wymagania określone w przepisach szczególnych - rozporządzeniu Ministra Środowiska. Zgodnie z § 12 ust.3 tegoż rozporządzenia, w przypadku prowadzenia pomiarów ciągłych (a takowe są prowadzone u skarżącej), przy interpretacji dotrzymania standardów emisyjnych nie uwzględnia się, m.in. okresów rozruchu i zatrzymania źródła, co wprost oznacza, że standardy wynikające ze spalania oleju nie są określane dla rozruchu i zatrzymania, których szczegółową definicję zawarto w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Nadto skarżąca zwracała uwagę, że rozporządzenie Ministra Środowiska wprowadziło przy spalaniu paliw ciekłych obowiązek osiągnięcia w terminie od 1.01.2007 roku standardu emisyjnego SO2 1700mg/Nm ³ ze źródeł spalania o mocy zarówno mniejszej, jak i większej od 50 MWt. Osiągnięcie takiego poziomu emisji wiąże się ze spalaniem oleju o zawartości 1% siarki. Zapisy te stanowiły równoległe transponowanie dyrektywy 1999/32/WE do polskiego systemu prawnego. Wynika stąd bezpośrednio, że do rozpalania kotłów możliwe jest stosowanie oleju o zawartości siarki powyżej 1 %. Zdaniem skarżącej, powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wykładni autentycznej wskazanych przepisów, dokonanej przez Ministra Środowiska. Minister ten wskazał w piśmie z 25 stycznia 2008 roku, że przy ocenie dotrzymywania standardów emisyjnych nie uwzględnia się, m.in. okresów rozruchu źródła emisji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga E. [...] S.A. z siedzibą w Ś. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.U. nr 153, poz.1269 ] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu organ wydając zarządzenie pokontrolne – w punkcie 7 naruszył przepisy prawa materialnego - § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 stycznia 2007 roku w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe (Dz.U. nr 4, poz. 30), przez niewłaściwe jego zastosowanie. Naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie, to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego z hipotezą odnośnej normy prawnej i poddanie tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści tej normy.( por. wyrok Sądu Najwyższego z 2.04.2003 roku, I CKN 160/01; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 .02.2006 roku, II CSK 101/05). Organ wydając zarządzenie pokontrolne zobowiązujące skarżącą do zaprzestania stosowania ciężkiego oleju opałowego o zawartości siarki powyżej 1 % powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki - § 2 pkt 2 zakazującego stosowania takiego oleju. Jednocześnie organ zauważył, że wyżej cytowane rozporządzenie w § 3 uwzględnia przypadki instalacji, w których stosowane będą ciężkie oleje opałowe, które nie muszą spełniać wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki. Do tych instalacji zalicza się : 1) instalacje energetycznego spalania o nominalnej mocy cieplnej równej lub większej niż 50 MW, które zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 grudnia 2005 roku w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. nr 260, poz. 2181 oraz z 2006 roku, nr 17, poz.140) należy zakwalifikować jako źródła nowe oraz które spełniają standardy emisyjne określone w tych przepisach; 2) instalacje energetycznego spalania o nominalnej mocy cieplnej równej lub większej niż 50 MW, które zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1, należy zakwalifikować jako źródła istniejące oraz które spełniają standardy emisyjne określone w tych przepisach; 3) instalacje energetycznego spalania, niewymienione w pkt 1 i 2, dla których wartość stężeń dwutlenku siarki w gazach odlotowych pochodzących z tych instalacji nie przekroczą 1.700 mg/m³ przy zawartości tlenu w gazach odlotowych wynoszącej 3% na jednostkę objętości tych gazów w stanie suchym; 4) instalacje energetycznego spalania w rafineriach, dla których średnia miesięczna wartość stężenia dwutlenku siarki w gazach odlotowych, uśredniona dla wszystkich tych instalacji w danej rafinerii, niezależnie od wykorzystywanego rodzaju paliwa lub mieszanki paliw nie przekracza 1.700 mg/m³ . Uśrednienie to nie obejmuje instalacji, o których mowa w pkt 1 i 2. Warunkiem stosowania ciężkich olejów opałowych w instalacjach, o których mowa w § 3 jest posiadanie przez prowadzących te instalacje pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza lub pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem organu skarżąca mimo, że posiada pozwolenie zintegrowane udzielone decyzją Wojewody [...] – znak [...], a zmienione decyzją tegoż Wojewody – znak [...] z dnia [...] lipca 2007 roku, nie uprawnia do stosowania ciężkiego oleju o zawartości siarki powyżej 1%, ponieważ w pozwoleniu nie określono dopuszczalnej emisji dla pracy instalacji podczas rozruchu kotłów, przy stosowaniu ciężkiego oleju opałowego. Z tego względu dla instalacji prowadzonej przez E. [...] S.A. nie mają zastosowania przepisy § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki. Stanowisko organu w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i nakłada obowiązek na skarżącą, mimo spełniania przesłanek z § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki. Przepis § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki zezwala na stosowanie oleju ciężkiego, który nie spełnia wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki w instalacjach, o których mowa § 3 w przypadku posiadania pozwolenia zintegrowanego. Organ podnosząc, że pozwolenie zintegrowane powinno określać dopuszczalną emisję dla pracy instalacji podczas rozruchu, przy stosowaniu ciężkiego oleju nie wskazuje przepisu prawa, który by tę kwestię regulował i taki wymóg nakładał. Kwestie związane z wydaniem pozwolenia zintegrowanego są uregulowane w rozdziale 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2006 roku, nr 129, poz. 902 ze zmianami), dalej jako prawo ochrony środowiska. W art. 211 tej ustawy określona została treść pozwolenia zintegrowanego. Wymagania co jego zawartości można podzielić na dwie części – powielane, określone dla pozwoleń sektorowych, oraz odrębne, związane wyłącznie z pozwoleniem zintegrowanym. Pozwolenia zintegrowanego, zgodnie z art. 211 Prawa ochrony środowiska, wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Art. 202 ust. 2 Prawa ochrony środowiska stanowi, że w pozwoleniu zintegrowanym ustala się dopuszczalną wielkość emisji gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza z instalacji. Jednocześnie instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego powinny spełniać wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik, a w szczególności, z zastrzeżeniem art. 207 ust. 2, nie mogą powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych. Tak więc, stanowisko organu, iż pozwolenie zintegrowane powinno określać również kwestie związane z określeniem dopuszczalnej emisji dla pracy instalacji w różnych fazach pracy instalacji, w tym w fazie rozruchu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska, bądź przepisów wykonawczych do tej ustawy. Takiego obowiązku również nie nakłada przywoływane przez organ rozporządzenie Ministra Gospodarki, które w § 4 stanowi, że warunkiem stosowania ciężkich olejów w instalacjach, o których mowa w § 3, jest posiadanie przez prowadzących te instalacje pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza lub pozwolenia zintegrowanego. Przepis ten nie nakłada dodatkowych wymogów, co powinna zawierać treść takiego pozwolenia. Tak więc, wywodzenie przez organ takiego wymogu z powołanego przepisu jest nieuprawnione i nakłada obowiązki, które nie wynikają z przywołanego przepisu prawa. Nakładane na dany podmiot obowiązki muszą wprost znajdować umocowanie w przepisach prawa. Przywoływany przez skarżącą zapis § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska, który to przepis stanowi, że średnie wartości stężeń substancji, o których mowa w ust.1 pkt 3 oraz ust.1 lit. a), oblicza się z jednogodzinnych średnich wartości stężeń substancji, z tym, że w obliczeniach nie uwzględnia się okresów rozruchu i zatrzymania źródła oraz okresów pracy źródła bez sprawnych urządzeń ochronnych, o których mowa w § 13 ust. 3-5 bezpośrednio nie może dawać uprawnienia do stosowania olejów ciężkich o zawartości siarki powyżej 1% w instalacjach przez nią posiadanych w fazie rozruchu. Taką możliwość daje, gdy dany podmiot posiada instalacje o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i posiada pozwolenie na wprowadzanie gazów do powietrza lub pozwolenie zintegrowane. W ocenie Sądu skarżąca stosując oleje ciężkie o zawartości przekraczającej 1% siarki w posiadanych instalacjach, o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, posiadając pozwolenie zintegrowane nie naruszyła przepisu § 2 powołanego rozporządzenia. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie.