VIII SA/Wa 431/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 20 kwietnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi powiatowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego B.W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIII SA/Wa 431/23 UZASADNIENIE Decyzją z 20 kwietnia 2023 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu w R. z 29.11.2022 roku, znak: [...] odmawiającą B. W. (dalej: skarżący) zgody na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi powiatowej 1715W do działki nr ew. [...] w miejscowości J., gm. J.. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 29 listopada 2022 roku wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego, Zarząd Powiatu w R. odmówił wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi powiatowej 1715W do działki nr ew. [...] w miejscowości J., gm. J.. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie, a także wyjaśnił podstawę prawną oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Organ uznał, że całokształt materiału zebranego w sprawie wskazuje, że za odmownym charakterem decyzji przemawiają względy zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zwrócił uwagę na konieczność zapewnienia na zjeździe wolnego od przeszkód pola widoczności przy ruszaniu z miejsca zatrzymania, co jest jednym z warunków zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego – wynikającym expressis verbis z § 81 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. 2022 poz. 1518) – dalej: Rozporządzenie). Ponadto wskazał, że lokalizacja zjazdu do działki o nr [...] przed zatoką postojową do skośnego parkowania, jak również w odległości ok. 5 m od istniejącego przejścia dla pieszych stwarzałaby zagrożenie dla niechronionych uczestników ruchu drogowego, a także ograniczałaby widoczność uczestników zbliżających się do punktów kolizji w stosunku do uczestników ruchu relacji nadrzędnych. Dodatkowo, dla wnioskowanej lokalizacji zjazdu do działki nr [...] nie został spełniony warunek widoczności zapewniającej pełen kontakt wzrokowy pomiędzy zmotoryzowanymi, a niezmotoryzowanymi uczestnikami ruchu jak również pomiędzy pieszymi oczekującymi na przejście przez jezdnię – jest to przesłanka odmowy lokalizacji zjazdu wynikająca z § 55 ust. 2 Rozporządzenia. Końcowo organ stwierdził, że negatywna decyzja w sprawie lokalizacji zjazdu do działki nr [...] w żadnym razie nie wpłynie na jej dostępność do drogi publicznej, gdyż zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 poz. 503 ze zm.) dostęp do niej jest zachowany przez ustanowioną odpowiednią służebność drogową. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - § 55 ust. 2 Rozporządzenia – przez uznanie przez organ, że na jego podstawie nie jest dopuszczalna lokalizacja zjazdu do działki nr [...] gdy zjazd nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, - § 81 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 82 ust. 4 Rozporządzenia – przez ich błędne zastosowanie, skoro zgodnie z ich treścią zapewniona jest widoczność umożliwiająca bezpieczne zatrzymanie pojazdu poruszającego się po jezdni drogi z pierwszeństwem przejazdu przed zjazdem, - art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2022, poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) – przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie istotnych dla sprawy dowodów (przyznanie znaczenia przy rozstrzygnięciu służebności, a także niepowołanie biegłego do oceny bezpieczeństwa ruchu). Skarżący wskazał nadto, że organ zrealizował wskazania SKO, ale tylko w zakresie ustalenia stanu prawnego i nieistotnego zakresu stanu faktycznego, co przejawiało się w unikaniu zasięgnięcia poglądu specjalistycznego podmiotu jakim jest biegły i bazowaniu na niewystarczających do wyjaśnienia sprawy dokumentach lub działając niezgodnie z ich treścią. W/w decyzją z 20 kwietnia 2023 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu. W ocenie SKO normatywną podstawę orzekania w rozpatrywanej sprawie stanowił przepis art. 29 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 2021, poz. 1376 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jednak zgodnie z ust. 4, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma charakter decyzji uznaniowej, co potwierdza m.in. linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjął, że granice uznania administracyjnego właściwego organu wyznaczają tutaj zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także skorelowane z nimi zasady wynikające z k.p.a. – uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Obowiązkiem organu jest wyważenie tych determinantów, których to uwzględnienie pozwoli na ostateczne ukształtowanie treści rozstrzygnięcia w danej sprawie administracyjnej. Kolegium stwierdziło, że aspektem procesowym kwestii uznaniowości decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest konieczność jej weryfikacji w ramach zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Przejawia się to w zobowiązaniu organu do podjęcia wszelkich kroków w celu rzetelnego zebrania i analizy materiału dowodowego, oceniając na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona. W końcowej części rozważań, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w sposób mieszczący się w uznaniu administracyjnym podjął zaskarżoną decyzję. Przejawia się to m.in. w prawidłowym zgromadzeniu i ocenie materiału dowodowego, a także zapewnieniu w postępowaniu czynnego udziału skarżącego. Wskazał, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogi określone w przepisach rozporządzenia sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu zwykłego we wnioskowanej przez skarżącego lokalizacji. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez pozorność zapewnienia skarżącemu dwuinstancyjności postępowania przejawiającą się w braku przeprowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania wyjaśniającego, co zdaniem skarżącego stanowi rażące naruszenie prawa, godzące w podstawowe prawa procesowe, a także wadliwości uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, 2. naruszenie art. 7 i 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.; poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie istotnych dla sprawy dowodów, w tym: przyznanie znaczenia przy rozstrzygnięciu służebności przez działkę nr [...], podczas gdy zgodnie z treścią nie służy ona postojowi, niepowołanie biegłego do oceny bezpieczeństwa ruchu, nieprawidłowości wyrysowania kwestionowanego pola widoczności, co jest istotne z punktu widzenia zmienionego stanu prawnego i niezbadanie przesłanki bezpieczeństwa, 3. naruszenie art. § 81 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 82 ust. 4 Rozporządzenia; poprzez jego błędne zastosowanie, 4. naruszenie § 55 ust. 2 Rozporządzenia; poprzez niedookreślenie przesłanki bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 20 kwietnia 2023 roku utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Powiatu w R. z dnia 29 listopada 2022 roku odmawiającą skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi powiatowej 1715W do działki nr ew. [...] w miejscowości J., gm. J.. Materialnoprawną podstawą przedmiotowej decyzji jest przepis ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej również: u.d.p.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518), dalej: "rozporządzenie". Artykuł 29 ust. 1 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z definicją legalną "zjazdu" określoną w art. 4 pkt 8 u.d.p. przez "zjazd" należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 29 ust. 4 u.d.p. - ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas. Możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu została zatem ograniczona z uwagi na warunki techniczne, zawarte w przywołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. obowiązującym od 21 września 2022 r. Dyspozycja § 55 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Możliwość wydawania aktów o charakterze uznaniowym polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca pozostawia organowi wybór jednego z kilku rozstrzygnięć. W każdym indywidualnym przypadku organ winien rzetelnie, a nie ogólnie, określić interes publiczny przemawiający za wybranym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że jest on tak ważki, że wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony (D. Wilkowska-Kołakowska [w:] Drogi publiczne. Komentarz, red. H. Kisilowska, Warszawa 2023, art. 29) - por. wyrok WSA w Warszawie z 1.04.2021 r., VII SA/Wa 2088/20, LEX nr 3178738. Pozostaje poza wszelką wątpliwością, że decyzja wydawana w oparciu o art. 29 ust. 4 u.d.p. ma charakter uznaniowy, na co wskazuje zwrot "zarządca drogi może" oznaczający, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego, wyczerpującego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Powyższe wymogi dyrektywalne stanowią zabezpieczenie przed arbitralnością organu władzy publicznej, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym" bądź niekontrolowanym działaniu administracji (wyrok NSA z 22 kwietnia 2020 r. w sprawie I OSK 3427/18, LEX nr 3030566). Zgodnie z art. 7 k.p.a. granice uznania administracyjnego są tonowane przez interes społeczny i słuszny interes obywatela. Z treści rozporządzenia jasno wynika, że w sprawach lokalizacji zjazdu fundamentalną wartością jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Teza ta poparta jest rozważaniami judykatury, która pozostaje zgodna że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. I OSK 232/20, wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05). Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2017 r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2308/16 LEX nr 2357808). Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Sąd kontroluje zatem, czy w toku postępowania organy podjęły wszelkie konieczne kroki służące dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie nosi cech dowolności, czyli czy nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia przez organ pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że zasadniczą przyczyną utrzymania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji było uznanie, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogi określone w przepisach rozporządzenia sprzeciwiają się wyrażeniu zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Jednocześnie brak dokonania przez Kolegium ponownej oceny zagrożeń bezpieczeństwu ruchu oraz wymogów określonych w przepisach rozporządzenia powoduje, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. nie poddaje się kontroli Sądu. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie decyzji sprowadzone zostało jedynie do przytoczenia treści analizowanych przepisów, przez co przybiera charakter sprawozdawczy – bez żadnego odniesienia się do któregokolwiek zarzutu prawa materialnego i procesowego. Sąd podziela pogląd, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Tymczasem, SKO nie przeprowadziło ponownej analizy, ani oceny czy projektowany zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu i czy zostały spełnione warunki z cyt. wyżej rozporządzenia. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone przez organ z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Sąd podziela pogląd, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 15 września 2021 r., II GSK 431/21). Jak słusznie wskazał w jednym z orzeczeń NSA (por. wyrok z 13.01.2021 r. III OSK 2858/20, CBOSA), treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno stanowić "uzewnętrznienie motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: «dlaczego?», a nie tylko stwierdzenie «że». Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania" (wyrok NSA z 25.10.2016 r., II OSK 110/15, CBOSA). Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ odwoławczy przekroczył przysługujące mu granice swobody uznania administracyjnego, określone w art. 7 k.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej winny bowiem stać na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – którym w tym przypadku był zjazd zwykły z drogi powiatowej do działki ewidencyjnej. Przy czym w państwie prawa nie może być miejsca dla automatycznie stosowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym i w każdym przypadku organ winien precyzyjnie określić konkretny interes publiczny przemawiający za takim, a nie innym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że interes ten jest na tyle doniosły, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. dokona oceny czy lokalizacja przedmiotowego zjazdu narusza zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogi określone w rozporządzeniu. Odniesie się też do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu czemu da wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie o kosztach (pkt II) wydano na podstawie art. 200, 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę (697 zł) składa się wpis (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa (17 zł).