VIII SA/Wa 434/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A.S., M.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargi. Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2008r. Starosta R. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej Kpa) oraz art. 112 ust. 2 i 4, art. 113 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 6 i art. 128 ust. 1, 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 1 a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwana dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Z. - orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości należących do A. i M. małżonków S., poprzez pozbawienie ich prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w J., oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej ich własność na prawach wspólności małżeńskiej, dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Wywłaszczenie następuje na rzecz Gminy Z. z przeznaczeniem na cel publiczny - pod budowę publicznej szkoły podstawowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami sportowymi. Przejście własności w/w nieruchomości na Gminę Z. nastąpi z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Ustalił na rzecz małżonków A. i M. S. odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w łącznej wysokości [...] ([...]) złotych. Zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od daty, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odszkodowanie wypłaci Wójt Gminy Z. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż A. i M. małżonkowie S. są na prawach wspólności małżeńskiej majątkowej współwłaścicielami nieruchomości położonych w J., oznaczonych nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. działka nr [...] znajduje się w obrębie terenu UO z przeznaczeniem pod budowę publicznej szkoły podstawowej, z uzupełniającym przeznaczeniem terenu pod małogabarytowe urządzenia sportowe, zieleń urządzoną, parkingi oraz obiekty mieszkalne związane z funkcją podstawową i rekreacją czynną oraz z dopuszczającym przeznaczeniem pod urządzenia infrastruktury technicznej. Działka nr [...] znajduje się natomiast w obrębie terenu o symbolu US z przeznaczeniem gruntów pod urządzenia sportowe związane z publiczną szkołą podstawową, z uzupełniającym przeznaczeniem pod rekreację czynną. Stwierdził, iż wobec planów realizacji zamierzonej przez Gminę Z. inwestycji – budowy szkoły podstawowej, niezbędnym było przejęcie w/w gruntów na własność. Sporne interesy stron wyłączyły możliwość zawarcia umowy cywilnej, koniecznym było więc wdrożenie postępowania wywłaszczeniowego. Starosta podał, iż okoliczność że planowana inwestycja – budowa szkoły podstawowej, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniała orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości. Nadto organ podał, iż wysokość należnego z tego tytułu odszkodowania ustalona została według wartości rynkowej nieruchomości na dzień wydania decyzji, w oparciu o opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., znak [...] Wojewoda [...] biorąc za podstawę przepisy art. 138 § 2 Kpa oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy Z., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo przestawił przebieg postępowania w sprawie. Powołując przepisy art. 112 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 6 oraz art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywiódł, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób. Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego, lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Opinia stanowiąca podstawę ustalenia przez organ I instancji wysokości należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania została w postępowaniu odwoławczym zakwestionowana przez stronę postępowania - Wójta Gminy Z., który pismem z dnia [...] stycznia 2008r. zwrócił się do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z wnioskiem o wydanie opinii w odniesieniu do złożonej przez rzeczoznawcę majątkowego ekspertyzy. Jednocześnie strona wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu wydania stanowiska przez w/w podmiot w tym przedmiocie. Przedstawiona w dniu [...] kwietnia 2008r. przez Wójta Gminy Z., ocena opinii rzeczoznawcy majątkowego, kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego. W opinii tej stwierdzono, iż przedstawiona ekspertyza sporządzona została bez dopełnienia zasady szczególnej staranności. Błędy i braki dokumentu mają wpływ na ustaloną wartość nieruchomości, co wyłącza jego zastosowanie do określenia rzetelnej ceny nieruchomości według jej wartości rynkowej. Nieistotny w ocenie organu II instancji jest fakt, iż o ocenę operatu szacunkowego wystąpiła strona postępowania i uczyniła to już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Okoliczność ta wobec stwierdzenia wad przedstawionego operatu jest marginalna. Kluczowe znaczenie w ocenie organu ma natomiast fakt, iż przedstawiona przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych ocena operatu stwierdza, iż dokument ten został sporządzony w sposób wadliwy i wobec tego faktu nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania decyzji wywłaszczeniowej. W konkluzji organ odwoławczy uznał, iż rozpoznając sprawę w I instancji Starosta R. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, zaniechał bowiem wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Powyższa okoliczność w ocenie Wojewody [...] uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skargi na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli A. i M. małżonkowie S. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podając treść art. 21ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 z dnia 20 marca 1952r. do Konwencji z 4 listopada 1950r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wywiedli, iż państwo chroni własność. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach określonych przepisami prawa. Wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, które powinno odpowiadać wartości wywłaszczonego prawa. Wartość odszkodowania jest ustalana według stanu i wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości w dniu wydania decyzji w tym przedmiocie. Określenie stan nieruchomości obejmuje stan prawny i faktyczny nieruchomości, a więc rodzaj prawa przysługującego do nieruchomości, położenie nieruchomości, rodzaj użytków, sposób zagospodarowania i zabudowania nieruchomości, funkcję użytkową nieruchomości oraz jej wartości krajobrazowe i zabytkowe. Powyższe okoliczności przesądzające o stanie nieruchomości winny być ujmowane szeroko, co pozwala na ustalenie słusznego odszkodowania. Na ustalenie wartości rynkowej nieruchomości na wpływ w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomości. Wskazali, że wartość rynkową nieruchomości ocenia się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Opinia rzeczoznawcy nie ma jednak znaczenia procesowego, gdyż w razie sporu nie można się na nią powoływać. Decyzja organu na więc charakter arbitralny, bowiem może nie uwzględniać opinii rzeczoznawcy majątkowego. Nadto skarżący oświadczyli, że przedstawiony przez stronę postępowania – Wójta Gminy Z. prywatny dokument (opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych) oceniający operat szacunkowy jest sprzeczny z procedurą wywłaszczenia i nie powinien być brany pod uwagę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie zaznaczyć należy, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 Konstytucji RP), a ingerencja organów administracji publicznej w to prawo nastąpić może wyłącznie w przypadkach służących realizacji celu publicznego, na podstawie ustawy. W tym przypadku ingerencja w prawo własności poprzez jego odjęcie dotychczasowemu właścicielowi nastąpiła na mocy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Rolą organu było z mocy tej ustawy ustalenie wysokości odszkodowania, przy czym ustalając to odszkodowanie nie można było pominąć jego słusznej wysokości (art. 21 ust. 2 in fine Konstytucji RP). Dla ustalenia tej słusznej wysokości ustawodawca wprowadził unormowania, które nakazują uwzględnienie określonych parametrów przy sporządzaniu wyceny nieruchomości. Te unormowania określone zostały przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi, a w szczególności rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. W myśl art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Należy podkreślić, iż w myśl art. 150 ust. 2 w/w ustawy, wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Definicję wartości rynkowej nieruchomości określa z kolei art. 151 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: tj. po pierwsze strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, po drugie zaś upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 5 w/w ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, poprzez dokonanie wyceny nieruchomości. Rodzaje zaś metod i technik wyceny nieruchomości, m.in. w zakresie określania wartości nieruchomości dla różnych celów, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowiące akt wykonawczy do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozporządzenie to reguluje m.in. sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne (§ 36 rozporządzenia). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Przy ustalaniu wartości nieruchomości oceny prawidłowości sporządzaniu operatu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie w tym zakresie dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2008 roku, syg. akt II OSK 103/07). Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa. Ta forma ustalania i dowodzenia istotnej okoliczności sprawy nie jest jednak wiążąca dla organów orzekających i nie wyłącza ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji [ wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 roku, IV SA 1656/96, LEX nr 43813; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 roku, I SA 1999/00, LEX nr 81989 ]. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu R. z dnia [...] stycznia 2008 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości położone w J., oznaczone jako działki numer [...] o powierzchni [...] ha i numer [...] o powierzchni [...] ha, wywłaszczonej pod budowę szkoły i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podstawę takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy stanowiło ustalenie, iż operat szacunkowy, na podstawie którego ustalona została wartość odszkodowania za wywłaszczenie sporządzony został w sposób wadliwy. Z przedłożonej opinii Zespołu Arbitrażowego wynika, że ujawnione w operacie szacunkowym błędy i wady uniemożliwiają uznanie jego przydatności do celu dla jakiego został sporządzony. Stwierdzone błędy i braki miały istotny wpływ na wynik procesu szacowania nieruchomości. Przy tak jednoznacznym stanowisku Zespołu Arbitrażowego nie było podstaw do przyjęcia opinii rzeczoznawcy jako podstawy do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości. Zespół wskazał na konkretne błędy merytoryczne mające wpływ na określenie wartości nieruchomości - przyjęcie tymczasowego fizycznego stanu użytkowania (działka nie zagospodarowana) za stan użytkowania nieruchomości niezgodny z celem wywłaszczenia, przyjęcie błędnej interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego i ostatecznie przyjęcie błędnych założeń w przeprowadzonych obliczeniach, brak wyczerpującej analizy i charakterystyki stosownego segmentu rynku nieruchomości, brak wyczerpującego opisu nieruchomości porównawczych pod względem cech rynkowych, nieodpowiedni wybór atrybutów cenotwórczych w procedurze porównawczej, brak krytycznej oceny wyniku szacowania, pomimo iż wartość jednostkowa gruntu z prawem zabudowy została określona poniżej wartości jednostkowej gruntu z ograniczonym prawem zabudowy. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy, stwierdził, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Z treści tego przepisu wynika, że organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale rażąco zostały naruszone przepisy procesowe. Taka decyzja może zostać podjęta wyjątkowo, stanowiąc wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie można zatem stosować wykładni rozszerzającej tego przepisu. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził, iż wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszoinstancyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, przyjął bowiem jako podstawę obliczenia wartości odszkodowania wadliwie sporządzoną opinię rzeczoznawcy majątkowego. Uznając, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części, co do istoty sprawy, prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), ani też kodeksowe lub wynikające z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W szczególności organ pierwszej instancji zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego i po dokonaniu jego oceny oraz po przeprowadzeniu w tym zakresie ponownie postępowania z udziałem stron wyda decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.