VIII SA/Wa 434/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. B. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od niepodatkowych należności budżetowych oddala skargę. Przedmiotem skargi Powiatu [...]jest decyzja Zarządu Województwa [...]z [...]marca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję [...]Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: [...]JWPU) z [...]stycznia 2015 r. w sprawie odmowy umorzenia kwoty odsetek od należności wynikających z decyzji [...]JWPU z [...]grudnia 2013 r. zobowiązującej do zwrotu kwoty [...]zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Decyzja zobowiązująca do zwrotu utrzymana była w mocy w postępowaniu odwoławczym przez Zarząd Województwa [...]decyzją z [...]lutego 2014 r., na którą skarga została oddalona przez tut. Sąd nieprawomocnym wyrokiem z 17 września 2014 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 522/14. Pismem z [...] lipca 2014 r. Powiat [...] (dalej: skarżący) wystąpił do [...]JPWU o umorzenie wspomnianych odsetek powołując się na negatywny wpływ konieczności zapłaty odsetek na realizację budżetu. [...]JPWU decyzją z [...]września 2014 r. orzekła o odmowie umorzenia odsetek. Na skutek rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Zarząd Województwa [...] (dalej: organ odwoławczy) decyzją z [...]listopada 2014 r. uchylił decyzję [...]JPWU z przyczyn formalnych, to jest ze względu na brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów. [...]JPWU po ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie decyzji z dnia [...]stycznia 2015 r., ponownie odmówił umorzenia odsetek uznając, że w sprawie nie zachodzi ważny interes strony uzasadniający umorzenie przedmiotowych odsetek. Jako podstawę prawną wskazał w szczególności przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 i art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 887 ze zmianami, dalej: UFP). Organ wskazał na przepis art. 64 ust. 1 u.f.p. regulujący kwestię ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych nie stanowiących należności podatkowych w związku z art. 55 u.f.p., oraz na przepisy art. 57 wskazujące warunki umożliwiające zastosowanie ulgi oraz [...]Uchwały Zarządu Województwa [...]z [...]listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w stosunku do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym oraz stanowiących płatności w ramach komponentu Regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]2007-2013. Organ zauważył też, że nawet zaistnienie formalnej przesłanki zastosowania ulgi nie zobowiązuje do jej udzielenia, gdyż decyzja w tej sprawie podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. [...]JPWU w oparciu o zgromadzone dokumenty stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż możliwości płatnicze Powiatu [...]nie pozwalają na uiszczenie należności. Wskazał w szczególności na uchwałę Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej z [...]grudnia 2013 r. oraz wieloletnią prognozę finansową. Zauważył, że budżet na 2014 r zakłada nadwyżkę w wysokości [...]zł, na spłatę kredytów, a łączna wysokość rat przypadająca do spłaty w tym roku jest niższa od tej nadwyżki. W ocenie organu nie istnieje realne ryzyko przekroczenia limitów zadłużania lub realizacji zadań Powiatu. Za umorzeniem nie przemawia też interes publiczny. [...]JPWU zauważył też, że skarżący nie wystąpił o odroczenie płatności należności lub o rozłożenie na raty. Skarżący wniósł odwołanie od omówionej decyzji [...]JWPU zarzucając jej naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niepełne, a przez to nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie, w jakim on w ogóle został zgromadzony w niniejszej sprawie, - art. 107 §3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji obligatoryjnych elementów wymaganych przepisami prawa i nieprawidłowe wskazanie podstaw prawnych, - art. 56 ust. 1pkt 5 u.f.p. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi ważny interes strony uzasadniający umorzenie przedmiotowych odsetek. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z [...]marca 2015 r. Zarząd Województwa [...]po rozpatrzeniu odwołania w oparciu o zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy utrzymał w mocy decyzję [...]JWPU. Podobnie jak [...]JPWU organ odwoławczy powołał się na przesłanki zastosowania ulgi w spłacie należności określone w art. 56 u.f.p. wskazując, że odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy gdy wystąpiły przesłanki umorzenia, jak i wtedy gdy nie miały one miejsca, powołał się przy tym na uchwałę SN z 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04 jak i wyrok tut. Sądu. Organ odwoławczy w oparciu o dokumentację przedstawioną przez skarżącego uznał, że nie wskazuje ona żeby Powiat [...] znajdował się w trudnej sytuacji finansowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zauważył, że nadwyżka budżetowa w 2015 r. ma wynieść [...]zł, a kwota spłaty zobowiązań kredytowych w tym okresie – [...]zł. Zatem argument o konieczności zaciągnięcia dodatkowego kredytu na spłatę przedmiotowych zobowiązań nie znajduje uzasadnienia. Spłaty zobowiązań nie powinny też wpłynąć na zmianę prognozowanego indywidualnego wskaźnika zadłużenia na 2015 r. Organ odwoławczy zauważył też, że zgodnie z Uchwałą Składu Orzekającego RIO zachowane zostały limity obciążenia budżetu spłatę długów. Stan zobowiązań wymaganych do spłaty w 2014 r. był niższy od nadwyżki budżetowej za ten rok. Stan zobowiązań na koniec 2013 r. stanowił 11,5% wykonanych w tym roku dochodów. Organ odwoławczy zauważył, że skarżący był bezskutecznie wezwany do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy pod rygorem wydania decyzji w oparciu o dotychczas przedstawione materiał dowodowy. Zatem należy uznać, że organ I instancji podjął działania mające na celu zebranie materiału dowodowego potrzebnego do oceny okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy i wydał decyzje w oparciu o materiał dostarczony przez skarżącego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji odniósł się do materiału dowodowego przedstawionego przez stronę, wskazał też dokładnie podstawę prawną rozstrzygnięcia. I należycie uzasadnił decyzję. Dokonał też prawidłowej wykładnia art. 56 u.f.p.. Organ odwoławczy zauważył, że to strona występując o ulgi powinna wykazać, że znajduje się w sytuacji uzasadniającej przyznanie ulgi. Umorzenie należności ma charakter wyjątkowy, zatem przesłanki warunkujące zastosowanie umorzenia muszą być również wyjątkowe. Powiat [...]wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na omówioną decyzję Zarządu Województwa [...]. W skardze tej zarzucił naruszenia: 1. Art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) poprzez niepełne, a przez to nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz poprzez brak prawidłowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie, w jakim został w ogóle zgromadzony w niniejszej sprawie, oraz przekroczenie granicy swobodnego uznania, gdyż ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie była zgodna z wymaganiami wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki, w szczególności poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zaistniał ważny interes uzasadniony sytuacja majątkowa skarżącego uzasadniający umorzenie odsetek. 2. Art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji obligatoryjnych elementów wymaganych przepisami prawa. W istocie uzasadnienie decyzji zawiera wyłącznie lakoniczne określenie stanu faktycznego i nieprawidłowe podstawy prawne dla późniejszego rozstrzygnięcia i nieprawidłowe wskazanie podstaw prawnych. 3. Art. 56 ust. 1pkt 5 u.f.p. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi ważny interes strony uzasadniający umorzenie przedmiotowych odsetek. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...]JPWU z [...]stycznia 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona Na wstępie należy wskazać, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych jest sprawowana co do zasady z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem. Przesądza o tym treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014 r., poz. 1647), który stanowi, że "kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Zastrzeżenie powyższe ma szczególne znaczenie w przypadku zaskarżenia do sądu decyzji wydanych w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego. Do tej kategorii spraw należą też decyzje wydawane w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu niepodatkowych należności budżetowych jak w sprawie niniejszej. Decyzje w tym przedmiocie, jako decyzje uznaniowe, podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej, takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia należności mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kwestia, czy organ II instancji zasadnie przyjął, iż w rozpatrywanej sytuacji nie zaszły przesłanki, które mogłyby spowodować wydanie decyzji o umorzeniu należności. A więc Sąd musiał ocenić, czy w sposób prawidłowy został zebrany materiał dowodowy i czy właściwie został on oceniony. Zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. W myśl art. 64 ustawy o finansach publicznych – właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Stosownie do art. 67 ustawy o finansach publicznych – do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.). Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna – zmarła nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty [...]zł; 2) osoba prawna – została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. W tej sprawie zastosowanie ma dokładnie art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p.. Ponadto zastosowanie znajduje Uchwała nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w stosunku do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym oraz stanowiących płatności w ramach komponentu Regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013. W § 3 tej uchwały przewiduje się możliwość częściowego umorzenia należności w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika, § 4 tej uchwały dotyczy umorzenia należności w całości. W uchwale tej zdefiniowano przesłanki umorzenia należności określając je w sposób podobnie jak wyżej cytowany art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, przy czym umorzenia określona w § 4 ust. 1 pkt 4 ma treść: "zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Za ważny interes dłużnika uważa się sytuację, gdy z powodów nadzwyczajnych i losowych przypadków, dłużnik nie jest w stanie uregulować powstałych zobowiązań. Interes publiczny to sytuacja, w której zapłata należności spowoduje konieczność sięgnięcia przez dłużnika do środków pomocy państwa. Przy czym zauważyć należy, że w przeciwieństwie do art. 56 ust. 1, Uchwała w § 3 nie przewiduje, że "należności mogą być umarzane", lecz stanowi o tym, że "organ uprawniony umarza należności" przy spełnieniu przesłanki: "w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika". Tak więc zarówno z treści art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. jak i z treści uchwały Zarządu Województwa wynika, że w każdym przypadku decyzja o zastosowaniu ulgi ma charakter uznaniowy. W art. 60 u.f.p. ustawodawca zawarł katalog otwarty środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, zaliczając do nich w punkcie 6 (w brzmieniu przepisu wiążącym w tej sprawie) należności takie jak przedmiotowe w sprawie. W myśl art. 64 ust.1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Z treści art. 60, jak i pozostałych przepisów regulujących ulgi w spłacie należności o charakterze publicznoprawnym nie wynika, aby ustawodawca przyjął, że ulgi obejmujące te należności są udzielane na tych samych podstawach materialnoprawnych co ulgi w należnościach o charakterze cywilnoprawnym. Brak jest bowiem takiej regulacji, która odsyłałaby, w przypadku tych należności, do stosowania przesłanek określonych w art. 56 (umorzenie w całości ) czy też określonych w art. 57 u.f.p. (umarzenie w części, odroczenie terminu spłaty, rozłożenie jej na raty). Zgodnie natomiast z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ponownie wskazać należy, że Sąd badając zgodność z prawem decyzji wydanej w granicach uznania administracyjnego kontroluje jedynie, czy jej wydanie było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tj. czy organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy a w szczególności – czy zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz czy prawidłowo ocenił, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy poszczególne okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały udowodnione (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Sąd nie wnika natomiast w celowość i słuszność (rozumianą jako zgodność z pozaprawnymi determinantami, w szczególności z zasadami współżycia społecznego) podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż organy obu instancji rozpatrując wniosek Powiatu [...]nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...]JWPU w pierwszej instancji poprzedzone było wnikliwą analizą sytuacji budżetowej Powiatu [...]. Organ umożliwił stronie złożenie dowodów i wyjaśnień obrazujących jej aktualną sytuację dochodową na dzień wydania decyzji i na takich dowodach swoją ocenę oparł. Organy nie miały obowiązku dalszego poszukiwania dowodów przemawiających na korzyść skarżącego, skoro zapewniły mu możliwość przedstawienia takich dowodów. To skarżący powiat sam najlepiej zna swoja sytuację finansowa i ma najlepsze możliwości do wykazania jej stosowanymi dowodami. W ocenie Sądu organ w wyczerpujący sposób wyjaśnił stan faktyczny sprawy i dokonał jego analizy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, która to ocena znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Tym samym nie można uznać, aby decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Organ dokonał analizy wniosku Powiatu [...]pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia zadłużenia, takich jak istnienie ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił, że sytuacja finansowa skarżącego nie jest na tyle trudna, by uzasadniała zastosowanie ulgi. Wskazano w szczególności na dobre oceny sytuacji finansowej dokonane przez Regionalną Izbę Obrachunkową, istnienie nadwyżek budżetowych pozwalających na spłatę zadłużeń, niewielki stosunkowo wskaźnik zadłużenia do przychodów. Sytuacja ta nie mogła być uznana w żadnym razie za wyjątkowo trudną. To zaś oznacza, że Powiat jest w stanie spłacać swoje zobowiązania. Uznając zatem, że organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych w art. 7 i art. 77 K.p.a. i uzasadnił swoją decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., tym samym wykazując prawidłowo brak podstaw do zastosowania art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., Sąd skargę złożoną w niniejszej sprawie, jako niezasadną oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.