VIII SA/Wa 435/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Artur Kot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. P. (dalej jako: "skarżący" lub "inwestor") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...]marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Zawiadomieniem z dnia [...]października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego typu letniskowego na działce nr [...]w miejscowości [...], gmina [...]. W wyniku oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2016 r. na ww. działce, w wyniku których ustalono, że w czerwcu 2016 r. na terenie wskazanej nieruchomości rozpoczęte zostały roboty związane ze wznoszeniem budynku o wymiarach ok. 7,07 m x 8,06 m. Inwestor nie przedstawił dokumentów wskazujących na legalność budowy. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakazał zabezpieczyć budynek oraz nakazał skarżącemu przedłożenie dokumentów niezbędnych do zalegalizowania budynku w terminie do 30 stycznia 2017 r. Po wykonaniu nałożonego obowiązku postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwana dalej: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o ustaleniu skarżącemu jako inwestorowi opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł za samowolnie rozpoczętą budowę budynku mieszkalnego typu letniskowego w miejscowości [...] gm. [...] na działce nr ewid. [...], płatną w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał m.in., że z zaświadczenia Wójta Gminy [...]z dnia [...]stycznia 2017r. wynika, iż budowa budynku mieszkalnego - dom letniskowy jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu gminy [...], która została wydana na wniosek inwestora w dniu [...]lipca 2016 r. W decyzji tej zostały ustalone warunki zabudowy działki nr [...]w miejscowości [...]gm. [...]dla inwestycji pod nazwą, budowa budynku mieszkalnego - domek letniskowy. Z tych dokumentów organ wywiódł, iż inwestor realizuje na swojej nieruchomości (oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znajduje się w aktach sprawy), domek letniskowy. Za takim stanowiskiem przemawiają niewielkie parametry techniczne budowanego obiektu, konstrukcja drewniana oraz zeznania wykonawcy który potwierdza, że wstępne rozmowy między nim, a inwestorem dotyczyły budynku letniskowego do którego miał przyjeżdżać w okresach letnich skarżący. PINB zauważył, że w ustawie Prawo budowlane nie występuje definicja domku letniskowego ale zebrany materiał dowodowy i kwalifikacja dokonana przez autora projektu definiuje rozpoczętą inwestycję pod nazwą budowa budynku letniskowego zaliczonego do kat. III obowiązujących przepisów, inne niewielkie budynki. PINB wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 p.b. przeprowadził analizę złożonych przez inwestora dokumentów i uznał, że mogą one zostać przyjęte i podlegać zatwierdzeniu po nałożeniu postanowieniem opłaty legalizacyjnej i jej uiszczeniu w terminie przez zobowiązanego. Podstawę opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu (w) z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. PINB podał, że stanowiący przedmiot legalizacji obiekt zakwalifikowano do III kategorii obiektów budowlanych – dom letniskowy (niewielki budynek mieszkalny), gdzie s = 500, k = 1, w = 1. Opłata legalizacyjna obliczona według wzoru wynosi: (s x k x w) = 500 zł x 1 x 1 x 50 = 25.000 zł. Jednocześnie PINB wskazał, że ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej organ musi ściśle stosować się do obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie ma luzu decyzyjnego oraz nie jest władny do umorzenia tej opłaty czy też rozłożenia na raty. Zażalenie na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący, zarzucając naruszenie: 1) przepisów art. 7, art. 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie procedury legalizacyjnej bez wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie, w sytuacji gdy: a) w sprawie nie wykazano, że inwestor dopuścił się tzw. samowoli budowlanej, gdyż zlecone przez niego prace budowlane zostały wykonane tylko do postaci fundamentów i ogólnego szkieletu budowli; b) wszelkie pozwolenia związane z wykonywaną na terenie działki [...]w m-c [...]. gm. [...]uzyskać miał wykonawca na wyraźne polecenie inwestora, do czego jednak z winy wykonawcy nie doszło; c) stan faktyczny sprawy organ oparł na zeznaniach wykonawcy, który jest skonfliktowany ze skarżącym i jego zeznania należało ocenić ze szczególną ostrożnością, tym bardziej, że twierdzenia o mieszkalno-letniskowym przeznaczeniu budynku nie wynikają wprost z żadnego innego dowodu przeprowadzonego w sprawie; 2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że na działce [...]doszło do wybudowania domku letniskowego bez pozwolenia właściwego organu nadzoru budowlanego, podczas gdy inwestycja ta nie wyszła poza etap wstępnych prac wykonania fundamentów i szkieletu budowli. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania. Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2017 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu postanowienia organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB stwierdził zasadność podjętego przez PINB rozstrzygnięcia. Podał, że organ I instancji prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnej budowy budynku mieszkalnego typu letniskowego na działce nr ew. [...]w miejscowości [...], gmina [...], jak też prawidłowo ustalił inwestorowi wysokość opłaty legalizacyjnej. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie na wykonanie budowy ww. budynku o wymiarach ok. 7,07 m x 8,06 m należało uzyskać pozwolenie na budowę, czego inwestor nie dopełnił. Organ odwoławczy wskazał, że PINB prawidłowo uznał, iż przedmiotowy budynek podlega legalizacji, ponieważ nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz warunków technicznych. Inwestor złożył wszystkie wymagane do legalizacji dokumenty, a konsekwencją ich pozytywnego zbadania było ustalenie opłaty legalizacyjnej. Nadto z akt sprawy wynika, że obiekt kwalifikuje się do zalegalizowania w świetle art. 49 ust. 1 p.b. Powołując się na art. 59 f ust. 1 p.b. organ odwoławczy wskazał, że PINB właściwie określił skarżącemu wysokość opłaty legalizacyjnej. Nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej oznacza zaś zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 p.b., czyli wydanie nakazu rozbiórki. Jednocześnie [...]WINB podniósł, że ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od wymierzenia ww. opłaty lub zmiany jej wysokości z zależności od etapu zaawansowania prac. Poza tym organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn, które były powodem naruszenia prawa, jak również nie posiada kompetencji do umorzenia opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do argumentów zażalenia [...]WINB wskazał, że na fakt stwierdzenia samowoli budowlanej nie ma wpływu zakres wykonanych prac, lecz sam fakt rozpoczęcia robót. Powyższe potwierdza również procedura zawarta w art. 48 p.b., która umożliwia wstrzymanie robót budowlanych (co miało miejsce w omawianej sprawie). W związku z powyższym argument dotyczący wykonania wyłącznie prac wstępnych organ odwoławczy uznał za bezzasadny. Jednocześnie [...]WINB wyjaśnił, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia spoczywa na inwestorze, który również ponosi konsekwencje związanie z niedotrzymaniem obowiązków. Na powyższe nie ma wpływu umowa zawarta pomiędzy inwestorem a wykonawcą. Ewentualne roszczenia z tytułu niedotrzymania warunków ww. umowy należą do kompetencji sądów cywilnych i nie mogą być rozstrzygane w toku postępowania administracyjnego na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do kwestii nieprawidłowej zdaniem skarżącego kwalifikacji przedmiotu postępowania, [...]WINB zauważył, że na charakter wznoszonego budynku wskazuje m. in. decyzja Wójta Gminy [...]nr [...] z dnia [...]lipca 2016 r., jak również sam projekt budowlany przedłożony przez inwestora, który dotyczy budowy budynku letniskowego. Skargę do sądu administracyjnego na powołane postanowienie złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji naruszył art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie procedury legalizacyjnej bez wyczerpującego postępowania dowodowego, oraz w związku z tym, że: a) w sprawie nie wykazano, że skarżący dopuścił się tzw. samowoli budowlanej, gdyż zlecone przez niego prace budowlane zostały wykonane tylko do postaci fundamentów i ogólnego szkieletu budowli, b) wszelkie pozwolenia związane z wykonywaną na terenie działki [...]w miejscowości [...]gm. [...]uzyskać miał wykonawca na wyraźne polecenie inwestora, do czego jednak z winy wykonawcy nie doszło, c) stan faktyczny sprawy organ oparł na zeznaniach wykonawcy, który jest skonfliktowany ze skarżącym i jego zeznania należało ocenić ze szczególną ostrożnością, tym bardziej że twierdzenia o mieszkalno - letniskowym przeznaczeniu budynku nie wynikają wprost z żadnego innego dowodu przeprowadzonego w sprawie, 2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że na działce [...]doszło do wybudowania domku letniskowego bez pozwolenia właściwego organu nadzoru budowlanego, podczas gdy inwestycja ta nie wyszła poza etap wstępnych prac wykonania fundamentów i szkieletu budowli. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości oraz o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności zaś nie miało miejsce naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę określa art. 28 p.b. stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Przepisy art. 29-31 p.b. wprowadzają wyjątki od ogólnej zasady, określając budowy i roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie w określonych wypadkach wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Omawiana w niniejszej sprawie rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego letniskowego działce nr ew. [...]w miejscowości [...], gmina [...]o wymiarach ok. 7,07 m x 8,06 m do nich nie należy, bowiem wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący takiego dokumentu jednak nie przedstawił, a więc należy uznać, że dopuścił się samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie należy się zgodzić z kwalifikacją charakteru robót budowlanych dokonaną przez organy. Niewątpliwie tego typu inwestycja jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 6 p.b., budową jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Skoro wykonane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, PINB zasadnie rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji tego obiektu w trybie art. 48 p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tą kategoryczną dyspozycję łagodzi jednak regulacja art. 48 ust. 2 p.b., bowiem zgodnie z jego treścią, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (jeżeli są one nadal prowadzone). W tym postanowieniu, stosownie do ust. 3 art. 48 p.b., ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niewypełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 p.b.), tj. orzeka się nakaz rozbiórki. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 p.b.). Wówczas właściwy organ, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki i terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W toku postępowania legalizacyjnego, stosownie do art. 49 ust. 1 p.b., właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f p.b. z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 p.b.). Kwotę opłaty legalizacyjnej stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., natomiast stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, co wynika z art. 59 f ust. 1 i ust. 2 p.b. Spełnienie przez strony powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4 p.b.). Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest zatem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Podkreślić w tym miejscu należy, że chociaż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 p.b., z zastrzeżeniem, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, to opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza stronie możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek, skorzystać. W ocenie Sądu, zasadnie PINB ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł., a organ odwoławczy zaakceptował to rozstrzygnięcie. Skarżący spełnił bowiem obowiązki nałożone postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2016 r., przedkładając wymagane prawem dokumenty. Także opłata legalizacyjna wyliczona została prawidłowo w oparciu o art. 49 ust. 2 w związku z art. 59 f ust. 1 p.b. Wysokość opłaty oblicza się przy zastosowaniu wzoru s x k x w, przy czym s to stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Przedmiotowy obiekt należy do kategorii III, gdzie współczynnik k wynosi 1, współczynnik w – 1, a zatem przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 25.000 zł (500 x 1 x 1 x 50 = 25.000), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji. Przy wydawaniu tego rodzaju rozstrzygnięć organy nadzoru budowlanego nie posiadają luzu decyzyjnego, a więc nie mogą odstąpić od ustalenia opłaty legalizacyjnej, jeśli zachodzą ku temu przesłanki prawne. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że kontrolowane postanowienia są zgodne z prawem, a zarzuty skargi nie podważają zasadności kontrolowanych postanowień. Należy wyjaśnić, że w świetle doktryny oraz linii orzeczniczej, samowola budowlana ma miejsce wówczas, gdy obiekt budowlany bądź jego część jest w budowie bądź została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Na fakt stwierdzenia samowoli budowlanej nie ma zaś wpływu zakres wykonanych prac, lecz sam fakt rozpoczęcia robót. Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia funkcji wznoszonego budynku, nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ wydający decyzję oparł się w tym zakresie wyłącznie na zeznaniach wykonawcy. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu postanowienia, na charakter budynku wskazują m. in. znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy decyzja Wójta Gminy [...]nr [...]z dnia [...]lipca 2016 r. o warunkach zabudowy, jak również sam projekt budowlany przedłożony przez skarżącego, który to dotyczy budowy budynku letniskowego. Mając powyższe wywody na uwadze, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.