VIII SA/Wa 439/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), po przeprowadzeniu z wniosku A. T. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].12.2007 r., nr [...] nakazującej A. T. dokonanie rozbiórki budynku garażowego, zlokalizowanego w W. przy ul. M. [...] – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...].12.2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sprawie niniejszej brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ww. decyzja została wydana przez właściwy do tego organ, posiada podstawę prawną i nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, jest wykonalna, jej wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Organ odnosząc się do treści wniosku zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności koncentruje się na wadach prawnych w samym rozstrzygnięciu administracyjnym. Wady postępowania administracyjnego ocenia się w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 Kpa. Wady opisane we wniosku o stwierdzenie nieważności, o ile są zasadne, mają charakter proceduralny i nie wpływają w żaden sposób na postępowanie nieważnościowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. T.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - nierozpoznanie jego wniosku w granicach określonych podniesionymi zarzutami, które wskazują na rażące naruszenie prawa przez organ I instancji; - pominięcie, że do wydania decyzji doszło z pozbawieniem go jako strony możliwości obrony jego praw i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji; - pominięcie, że poczynione przez organ ustalenia są błędne, gdyż nie mają odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, ani w stanie faktycznym na gruncie; - nie zwrócenie uwagi na to, że w decyzji organu I instancji brak jest należytego jej uzasadnienia, gdyż raz używa się w nim do określenia budynku zlokalizowanego na działce, której jest dzierżawcą określenia "budynek garażowy", a raz "budynek letniskowy"; - nie ustosunkowanie się do tego, że decyzja organu I instancji pomija istotne dla orzekania w sprawie okoliczności, które ten organ powinien znać z urzędu, a dotyczące postępowań związanych z legalizacją budów w innych sprawach, które dotyczą sąsiednich działek, gdzie organy uzgadniając decyzje o warunkach zabudowy nie wyrażały sprzeciwu co do pozytywnego uzgodnienia lokalizacji zabudowy na przedmiotowym terenie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia. Nadto organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji obiektu budowlanego na zasadach określonych przez organ nadzoru budowlanego w postanowieniu z dnia [...].04.2007 r. nr [...], znak: [...]. W związku z tym, zastosowanie przez PINB w G., określonego w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, ustawowego skutku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki nie można ocenić jako rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 10 kpa poprzez niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przez wydaniem decyzji wskazał, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Okoliczność ta nie może natomiast stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że różne określenie w treści kontrolowanej decyzji funkcji budynku będącego przedmiotem nakazu rozbiórki (budynek garażowy, budynek letniskowy) również nie może stanowić okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. Nie ma wątpliwości, że nakaz rozbiórki dotyczy budynku o wymiarach [...]x [...]m wybudowanego przez A. T. na działce nr ew. [...] w W przy ul. M . Organ odwoławczy nie stwierdził też innych uchybień powodujących stwierdzenie nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. T. (dalej jako skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7-10 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., przez nierozpoznanie istoty wniesionego przez niego odwołania, czyli zarzutu dotyczącego nierozpoznania jego odwołania w granicach określonych podniesionymi zarzutami, które wskazują na rażące naruszenie prawa przez organ I instancji, - pominięcie, że do wydania decyzji której stwierdzenia nieważności się domagał, doszło z pozbawieniem jego jako strony możliwości obrony moich praw i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, - pominięcie, że poczynione przez organ ustalenia są błędne, gdyż nie mają odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, ani w stanie faktycznym na gruncie, - nie zwrócenie należytej uwagi na to, że w decyzji organu I instancji brak jest prawidłowego jej uzasadnienia, gdyż raz używa się w nim do określenia budynku zlokalizowanego na działce, której jest dzierżawcą określenia "budynek garażowy", a raz "budynek letniskowy" i nie można tego zastąpić ogólnym odwołaniem się do wymiarów budynku, - nie ustosunkowanie się do tego, że decyzja organu I instancji pomija istotne dla orzekania w sprawie okoliczności, które ten organ powinien znać z urzędu, a dotyczące postępowań związanych z legalizacją budów w innych sprawach, które dotyczą sąsiednich działek, gdzie organy uzgadniające decyzje o warunkach zabudowy nie wyrażały sprzeciwu co do pozytywnego uzgodnienia lokalizacji zabudowy na przedmiotowym terenie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty, zawarte w zaskarżonej decyzji, i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, niezbędnym więc jest wyeliminowanie ich z porządku prawnego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie wskazywano na wagę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami określonymi w Kpa. Z tego też względu postępowanie w niniejszej sprawie winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 kpa) w sposób wymagany przez przepisy kpa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji organy administracji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący. Organy I i II instancji rozważając podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. uznały, że decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 kpa w szczególności nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Przy czym oba organy uznały, że podstawą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku garażowego było niewypełnienie przez inwestora w terminie obowiązków nałożonych na niego postanowieniem PINB z dnia [...].04.2007 r. Jednak uważna lektura ocenianej decyzji prowadzi do wniosku, że przyczyną wydania tej treści decyzji było uznanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., iż brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia legalizację budynku. W związku z tym należy ocenić prawidłowość decyzji w kontekście motywów jej podjęcia. Takiej analizy nie dokonano w postępowaniu nieważnościowym. Oceniając ponownie prawidłowość rozstrzygnięcia PINB organy muszą zwrócić uwagę na to, że postanowienie z dnia [...].04. 2007 r. nie podlegało zaskarżeniu, a ocena jego prawidłowości winna nastąpić w momencie podejmowania końcowej decyzji. W tym miejscu należy wskazać, że postanowieniem tym inwestor został zobowiązany między innymi do przedłożenia ,,zaświadczenia właściwego organu w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Obowiązek tak sformułowany nie odpowiada treści art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że budowa ma być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieprawidłowość ta została zauważona przez PINB w G. bowiem w upomnieniu skierowanym do inwestora obowiązek jest już sformułowany prawidłowo. Należy zastanowić się, czy zobowiązanie takiej treści było w ogóle wykonalne skoro na tym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z odpowiedzi na to upomnienie wynika, że inwestor uzyskał ustną odpowiedź, że ,,nie otrzyma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" oraz, że rozpoczął starania o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji może rodzić się przypuszczenie, że inwestor nie uzyskał zaświadczenia o zgodności budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (bo nie mógł dostać ) i dopiero po otrzymaniu upomnienia uzyskał wiedzę o możliwości legalizacji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie należy jednak wskazać, że opisana wyżej nieprawidłowość winna być oceniona pod kątem rażącego naruszenia prawa. Uchybieniem o mniejszym ciężarze gatunkowym jest nieprawidłowo sformułowana sentencja decyzji. Mówi się w niej o rozbiórce przedmiotowego budynku garażowego. Sentencja decyzji winna być tak sporządzona, aby nie mogły powstać żadne wątpliwości co do tego czego dotyczy. W szczególności nie może powodować trudności w ewentualnym prowadzeniu egzekucji. W związku z tym należało precyzyjnie określić jakiego budynku dotyczy nakaz rozbiórki zwłaszcza, że na tej nieruchomości znajduje się jeszcze jeden budynek. Nie można w tym zakresie posiłkować się treścią uzasadnienia decyzji. Odnosząc się do skargi należy uznać, że w zakresie opisanym powyżej zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 kpa. Natomiast pozostałe nie zasługują na uwzględnienie. Poza wpływem na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy są postępowania dotyczące innych nieruchomości, co do których prowadzono proces legalizacyjny. Skarżący nie wykazał też jakich czynności mogących mieć wpływ na wynik sprawy dokonałby, gdyby umożliwiono mu końcowe zapoznanie się z aktami sprawy. Zarzut taki może być jedynie wtedy skuteczny, gdy wykaże się wpływ tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W żadnym też razie skutecznym zarzutem nie mógł się okazać zarzut użycia w uzasadnieniu decyzji PINB określenia ,,budynek letniskowy". Użycie tego zwrotu należy traktować jako oczywistą omyłkę pisarską. Nie jest też uzasadniony argument nierozpoznania zarzutów odwołania. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy ustosunkowuje się do podnoszonych w odwołaniu okoliczności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.