VIII SA/Wa 439/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 29 lipca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2019 r. nr: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. nr [...] z dnia [...] maja 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2019 roku, nr [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 dalej Kpa), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania M.K. reprezentowanej przez r.pr. J. K., od decyzji z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...]. wydanej z up. Prezydenta Miasta R. przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Lokalowej, ustalającej M.K. będącej w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy H. właścicielką nieruchomości położonej w R. przy ulicy H., nr [...], o powierzchni [...] m² opłatę adiacencką stanowiącą 30% różnicy między wartością jaką przedmiotowa nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, tj. z tytułu budowy sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy H., w wysokości [...] zł - orzekło - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], wydaną z up. Prezydenta Miasta R. przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Lokalowej, ustalono M. K. opłatę adiacencką stanowiącą 30% różnicy między wartością jaką przedmiotowa nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, tj. z tytułu budowy sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy H., w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w roku 2015 w ulicy H. w R. została oddana do użytku kanalizacja sanitarna, wybudowana z udziałem środków Unii Europejskiej. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2017 r. strona została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej oraz o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym określającym wzrost wartości powyższej nieruchomości. Organ wyjaśnił, iż dla powyższej inwestycji, budowy sieci kanalizacji sanitarnej Prezydent Miasta R. wydał decyzję Nr [...] z dnia [...].12.2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy H.. Zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą w ulicy H. wykonano sieć kanalizacji sanitarnej na działkach: nr [...],[...],[...] (obr. [...]. ark. [...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obr. [...], ark. [...]). Protokół końcowego odbioru robot został spisany w dniu [...].06.2015 r. Natomiast stworzenie warunków do korzystania z ww. sieci nastąpiło [...] lipca 2015r. zgodnie z zawiadomieniem o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Potwierdzenie stworzenia warunków technicznych do podłączenia do ww. sieci zawiera pismo Wodociągów Miejskich znak: [...] z dnia [...].01.2017 r. Organ podał, iż zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie ustalania stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na terenie miasta R., właściciele nieruchomości zobowiązani są do uiszczania opłat z tytułu wybudowania ww. urządzeń. Jak wynika z powołanej uchwały ww. opłata stanowi 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Następnie organ przedstawił przebieg postępowania i podał, iż w świetle wykonanego operatu szacunkowego z dnia [...] września 2018 r. wartość nieruchomości położonej w R. przy ulicy H., oznaczonej nr [...] o pow. [...] m² przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej wynosiła [...] zł, zaś po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej wynosi [...] zł. Różnica ww. kwoty wynosi [...] zł natomiast 30% ww. kwoty wynosi [...] zł. Następnie organ poddał ocenie operat szacunkowy i wskazał, iż wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego E.P. operat szacunkowy z dnia [...] września 2018 r. został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Operat zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła M. K. reprezentowana przez pełnomocnika J. K. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. W razie nieuwzględnienia wniosku pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz wezwanie na rozprawę rzeczoznawcy majątkowej E. P. i przyjęcie od niej wyjaśnień umożliwiających ocenę poprawności sporządzonego przez nią operatu, w tym w szczególności wyjaśnienia kryteriów wyboru nieruchomości przyjętych do porównania oraz cech nieruchomości odrzuconych, wyjaśnienia przyczyn znacznych rozbieżności w dokonanej wycenie nieruchomości pomiędzy operatem z dnia [...].09.2018 r., a operatem rzeczoznawcy A. K.. Pełnomocnik skarżącej wniósł także o przeprowadzenie dowodu z umowy zawartej przez Urząd Miasta z rzeczoznawcą E. P. w celu ustalenia czy na biegłej nie wymuszono sporządzenia operatu w zbyt krótkim czasie i czy biegła miała zapewnione odpowiednie warunki do dokonania rzetelnej wyceny. Wniesiono również o przeprowadzenie przez Kolegium dowodu z treści innych operatów sporządzanych dla nieruchomości położonych w R. przy ulicy H. w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem kanalizacji, w celu sprawdzenia czy we wszystkich operatach stosowano te same czy też rożne kryteria oceny nieruchomości. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta R. do wskazania osoby odpowiedzialnej za kierowanie postępowaniami dotyczącymi ustalania opłat adiacenckich, a następnie przesłuchania tej osoby na okoliczność wyjaśnienia kryteriów, w oparciu o które wszczynane są postępowania w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wniesiono o wystąpienie do Wodociągów Miejskich w R. sp. z o.o. o podanie daty faktycznego przekazania do użytkowania inwestycji w postaci wybudowanej kanalizacji na ul. H. oraz o podanie, czy zgłaszano w tym czasie awarie dotyczące jej działania. Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o ustalenie czy czynności opisane w protokołach odbioru końcowego robot z dnia [...].06.2015 r., protokołu odbioru usterek zadania 5.2 z dnia [...].06.2015 r., protokołu końcowego odbioru przepompowni z dnia [...].06.2015 r. oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z dnia [...].06.2015 r. zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Pełnomocnik skarżącej zaskarżonej decyzji zarzucił również naruszenie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dopuszczenie jako wystarczającego dowodu z operatu, w którym dokonano błędnego opisu nieruchomości wycenianej; art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa polegające na jaskrawym naruszeniu podstawowych zasad postępowania dowodowego; art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez faktyczny brak udowodnienia wzrostu wartości nieruchomości; art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dopuszczenie jako wystarczającego dowodu z operatu, w którym dokonano błędnego wyboru nieruchomości do porównania a dokonanego wyboru nie uzasadniono; art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie operatu z dnia [...].09.2018 r. za wystarczający dowód w sytuacji, jeśli rzeczoznawca przy jego sporządzaniu w ogóle nie skorzystał i nie odniósł się do danych urzędu skarbowego dotyczącego transakcji na nieruchomościach przyjętych do porównania i ewentualnego podnoszenia przez urząd skarbowy ich wartości dla celów ustalenia podatku od czynności cywilno-prawnych lub podatku dochodowego; art. 8 i art. 9 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie wzbudzający zaufania i nie zachowujący w pełni zasady wyczerpującego informowania strony. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji i odwołanie wraz z aktami sprawy przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. ustaliło i zważyło, co następuje: Przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie opłaty adiacenckiej dla nieruchomości położonej w R., przy ulicy H., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m². Z informacji z rejestru gruntów oraz protokołu badania księgi wieczystej nr [...] wynika, iż prawo własności do tej nieruchomości przysługuje M. K.. Pismem z dnia [...].09.2017 r. znak: [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Lokalowej zawiadomił M.K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] m² wywołanego stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej w ulicy H. w R.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Lokalowej ustalono M. K. będącej w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy H. właścicielką nieruchomości położonej w R. przy ulicy H., o powierzchni [...] m² opłatę adiacencką stanowiącą 30% różnicy między wartością jaką przedmiotowa nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością Jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, tj. z tytułu budowy sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy H., w wysokości [...] zł. Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...].06.2018 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na upływ terminu ważności operatu szacunkowego. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium ustaliło i zważyło. Sposób ustalania opłaty adiacenckiej określają przepisy art. 143 do 148 lit. b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. J. Dz. U. z 2018 r., poz.2204 zwanej dalej "ustawą"). Przepis art. 144 ust. 1 ustawy stanowi, iż właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z definicją opłaty adiacenckiej zawartą w art. 4 pkt 11 ustawy Jest to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, Jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo oplata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 cyt. ustawy). Wójt, burmistrz, prezydent miasta, stosownie do art. 145 ust. 1 i 2 ustawy może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, Jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Według art. 146 ust. 1 ustawy ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a ustawy). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, Jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 ustawy). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 146 ust. 3 ustawy). Powyższa inwestycja realizowana była na podstawie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta R. znak: [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Wodociągów Miejskich w R. Sp. z o.o. kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy "K." i "P." w R.. Protokół odbioru końcowego robot został spisany w dniu [...].06.2015 r. Stworzenie zaś warunków do korzystania z ww. sieci nastąpiło w dniu [...] lipca 2015 r. (21 dni od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, złożonego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...].06.2015 r.). W dniu [...].07.2015 r. obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Z treści art. 146 ust. 1a ustawy wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządziła w dniu [...] września 2018 r. operat szacunkowy ustalając wartość nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej w wysokości [...] zł, zaś przed wybudowaniem ww. sieci w wysokości [...] zł. Oceniając operat szacunkowy organ I instancji uznał, iż wycena została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął ją jako właściwą odnośnie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Jednakże analiza przedłożonego operatu szacunkowego wskazuje na jego wadliwość, a co za tym idzie, błędną ocenę organu I instancji, co do możliwości jego uznania za dowód w sprawie. Zgodnie z pkt 6.1 Powszechnych Krajowych Metod Wyceny Nota Interpretacyjna nr 1, które zostały przez biegłą podane na stronie 6 operatu jako źródła danych merytorycznych, przy stosowaniu metody porównywania parami i metody korygowania ceny średniej można stosować dodatkowo współczynnik korekcyjny "K" z przedziału (0,90, 1,10). Współczynnik ten może być uwzględniony wyłącznie w szczególnych, uzasadnionych przypadkach, na przykład gdy nieruchomość ma wady lub zalety wykraczające poza cechy rynkowe lub gdy występuje wyraźna zmiana relacji pomiędzy popytem i podażą. Uwzględnianie współczynnika korekcyjnego K powinno być w każdym wypadku uzasadnione przez rzeczoznawcę majątkowego przez sformułowanie odpowiedniej klauzuli. W przedmiotowej sprawie na stronie 12 operatu, dla nieruchomości będącej przedmiotem wyceny rzeczoznawca zastosowała współczynnik korekcyjny 1. Jednakże rzeczoznawca nie uzasadniła sposobu ustalenia i działania współczynników korekcyjnych, jak również nie wskazała czym kierowała się ustalając współczynniki. W operacie rzeczoznawca określiła wpływ cech rynkowych na wartość wycenianej nieruchomości. Jednakże nie opisała wpływu poszczególnych cech nieruchomości na wielkość zastosowanego współczynnika. Rzeczoznawca charakteryzując wycenianą nieruchomość gruntową podała, iż dojazd do działki jest bardzo korzystny po drodze utwardzonej. Pełnomocnik odwołującej wskazał zaś, że położenie asfaltu na części ulicy H., przy której leży nieruchomość M.K. nastąpiło jesienią 2015 r. lub później. Oznacza to, że w lipcu 2015 r. nieruchomość odwołującej znajdowała się w odległości [...] m od drogi utwardzonej. W operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2017 r. (który utracił ważność w dacie rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...].04.2018 r.) rzeczoznawca majątkowy A.K. podała, iż nieruchomość położona jest przy drodze gruntowej; droga asfaltowa w odległości powyżej [...] m (na dzień [...].07.2015 r. ul. H. była drogą gruntową). W celu zweryfikowania ww. rozbieżności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. pismem z dnia [...].04.2019 r. zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie postępowania w trybie art. 136 Kpa, w terminie siedmiu dni od daty otrzymania pisma, co nastąpiło w dniu [...].04.2019 r., poprzez ustalenie dokładnej daty oddania do użytku utwardzonej nawierzchni drogi w ulicy H.. Do czasu wydania niniejszej decyzji, organ pierwszej instancji nie uzupełnił postępowania o żądany dokument. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że z przyczyn wskazanych przez Kolegium postępowanie dowodowe zostało w tej sprawie przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a, tj. bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie. Naruszenie to może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z powyższym zarzuty dotyczące operatu szacunkowego z dnia [...] września 2018 r. uznać należało za przedwczesne. Za niezasadny natomiast uznać należy zarzut dotyczący przeprowadzenia dowodu z treści innych operatów w celu sprawdzenia, czy we wszystkich operatach stosowano te same, czy też rożne kryteria oceny nieruchomości bowiem Kolegium nie posiada takich kompetencji. Stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Kolegium nie może również zobowiązać Prezydenta Miasta R. do wskazania osoby odpowiedzialnej za kierowanie postępowaniem dotyczącym ustalania opłat adiacenckich i wyjaśnienia kryteriów w oparciu o które wszczynane są postępowania w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej, o co wnosił pełnomocnik skarżącej w odwołaniu, bowiem nie jest organem kontrolnym względem organów samorządowych. Brak jest podstaw do wystąpienia przez Kolegium do Wodociągów Miejskich w R. o podanie daty faktycznego przekazania do użytkowania inwestycji, tj. budowy kanalizacji w ulicy H.. Z akt sprawy wynika bowiem, iż protokół odbioru końcowego robot ww. inwestycji został spisany w dniu [...].06.2015 r. W skład komisji odbioru weszło 6 przedstawicieli Wodociągów Miejskich w R. Sp. z o.o., dwóch inspektorów nadzoru oraz kierownik budowy, a więc specjalistów w danej dziedzinie. Komisja stwierdziła, że wykonane roboty nadają się do eksploatacji i uznała roboty za odebrane z dniem [...].06.2015 r. i tę datę należy uznać za faktyczne przekazanie do użytkowania ww. inwestycji. Kolegium nie posiada kompetencji do stwierdzenia, czy odbiór końcowy robot z [...].06.2015 r., protokół odbioru usterek z dnia [...].06.2015 r., protokół końcowego odbioru przepompowni z dnia [...].06.2015 r. oraz zawiadomienie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z dnia [...].06.2015 r. zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Brak jest podstaw do umorzenia postępowania o co wnioskował pełnomocnik skarżącej. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Stosownie zaś do art. 145 ust. 1 i 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Wobec spełnienia ww. warunków organ pierwszej instancji mógł ustalić skarżącej opłatę adiacencką. Oceniając operat Kolegium uznało, iż zawiera on błędy, które wymagały usunięcia, dlatego też organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Nie oznacza to jednak, iż powyższe może stanowić przesłankę do umorzenia postępowania. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 § 2 Kpa uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ponownym postępowaniu organ I instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w kierunku wskazanym przez Kolegium w niniejszym uzasadnieniu Sprzeciw od decyzji z dnia [...].05.2019 r. znak [...] wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła M.K.. Na tej podstawie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania tego Organu. 2. wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości. 3. przeprowadzenie dowodu z akt postępowań SKO i Prezydenta Miasta R.. 4. zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Decyzji zarzuciła naruszenie procedury administracyjnej tj. art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 136 § 1 Kpa. polegające na zaniechaniu postępowania dowodowego i nierozpoznaniu istoty sprawy i w takim stanie podjęciu nieuzasadnionej decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła. W dniu [...] kwietnia 2018r. Prezydent Miasta R. wydał decyzję znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej M.K. w związku z budową kanalizacji. W wyniku wniesionego odwołania SKO w R. uchyliło tą decyzję wydając decyzję z dnia [...].06.2018 r. znak [...]. Faktyczną przyczyną uchylenia było niepotwierdzenie przez biegłego rzeczoznawcę ważności operatu. W dniu [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta R. wydał drugą w sprawie decyzję [...] w której ponownie ustalił odwołującej M.K. obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej. Odwołująca wniosła sprzeciw podnosząc, że operat zawiera błędy w opisie nieruchomości. Prezydent Miasta R. prowadził postępowanie niezgodnie z zasadami i w toku całej sprawy nie wykazał wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu kanału. W odwołaniu do SKO z dnia [...].03.2019 r. odwołująca wniosła obok szeregu zarzutów wobec decyzji Prezydenta Miasta R. kilka wniosków dowodowych, których przeprowadzenie umożliwiłoby wykazanie czy wzrost wartości nieruchomości faktycznie nastąpił. W opinii odwołującej postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec niewykazania wzrostu wartości nieruchomości (przy dwóch próbach ustalenia tego wzrostu) i powinno na tej podstawie zostać umorzone. Odwołująca oparła swoje stanowisko o poglądy wyrażone w ramach orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, że nie zawsze przeprowadzenie inwestycji musi oznaczać wzrost wartości nieruchomości - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II A/Kr 1159/18 - LEX nr 2609694. SKO w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2019 nie podjęło wysiłku ustalenia stanu faktycznego w sprawie oraz rozpoznania przedstawionych przez stronę zarzutów SKO nie wyjaśniło m.in., zagadnienia błędnego opisu nieruchomości należącej do M. K. jaki przedstawił biegły w operacie i skutków tego błędu dla wykazania czy faktycznie nastąpił wzrost wartości nieruchomości Skarżącej. SKO zezwolił na stan, w którym organ pierwszej instancji nie nadesłał materiału dowodowego, czyli zaniechał prowadzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego. Ponadto wśród wniosków dowodowych składanych przez odwołującą znalazła się m.in. prośba o przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie biegłych autorek obu operatów, którego realizacja pozwoliłaby odnieść się do meritum postępowania tzn. zagadnienia czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, czy też operaty były sporządzane w sposób niedbały i pod presją czasu lub ze z góry ustaloną tezą. SKO mogło i powinno przeprowadzić te dowody na podstawie art. 136 § 1 Kpa oraz Kolegium mogło również chociażby powołać swojego biegłego do przeprowadzenia operatu, skoro jak widać Prezydentowi Miasta R. nie udało się tego skutecznie zrobić mimo dwóch prób. Dopiero takie działalnie SKO, pozwoliłoby ustalić stan sprawy na tyle, żeby w sposób pewny wydać decyzję rozpoznającą odwołanie. Dopiero takie postępowanie byłoby zgodne z wytycznymi jaki postępowaniu organu drugiej instancji stawia judykatura. Tożsamy pogląd wyraził wprost Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 972/14 - LEX nr 2032858. Z uzasadnienia wyroku: Skoro w postępowaniu zwykłym na etapie pierwszoinstancyjnym i odwoławczym organy mają obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości do operatów, podnoszonych przez strony, i taki sam obowiązek ma organ nadzoru. Nie można uznać postępowania nadzorczego za przeprowadzone prawidłowo, jeżeli nie wyjaśniono w nim czy jedyny dowód stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. został sporządzony prawidłowo i nie budzi wątpliwości. czy też nie. Ograniczenie się przez organ nadzoru do ogólnych stwierdzeń pod jakim kątem może organ prowadzący postępowanie w sprawie o ustalenie opłaty badać operat jest niewystarczające. Konieczna jest ocena operat, a także szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów strony. W każdym postępowaniu administracyjnym, czy to zwykłym czy nadzwyczajnym obowiązuje zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kpa. Zgodnie z nią sprawa powinna być tak wyjaśniona aby rozstrzygnięcie co do jej istoty nie budziło żadnych wątpliwości. iż jest zgodne z prawem. Z niezrozumiałych przyczyn SKO zadowoliło się jedynie wskazaniem drobnych uchybień formalnych i na tej podstawie uchyliło decyzję Prezydenta i po raz kolejny przekazało mu sprawę do wyjaśnienia, niczego przez to nie wyjaśniając. Istota niniejszego sprzeciwu sprowadza się zatem do tego, że w wyniku zaniechania w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz zarzutów wniesionych przez Odwołującą, wydając decyzję kasatoryjną Kolegium nie było pewne, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie tak jak wprost wymaga tego treść art. 138 § 2 Kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze samodzielnie przyznało się do błędu wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji że: Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że z przyczyn wskazanych przez Kolegium postępowanie dowodowe zostało w tej sprawie przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § i, 80 i 107 § 3 Kpa. tj. bezstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie. Naruszenie to może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze R. uchyla zaskarżoną decyzję i sprawę przekazuje do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. - uzasadnienie str., 7 drugi akapit od dołu. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. naruszyło normę z art. 138 § 2 Kpa i decyzja z dnia [...].05.2019 r. powinna zostać uchylona a sprawa rozpoznana w sposób wyczerpujący. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 Kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 Kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 Kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 Kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 Kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 Kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 Kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 Kpa. Zasadniczym powodem uchylenia decyzji były wątpliwości organu odwoławczego w zakresie prawidłowości sporządzonej opinii przez rzeczoznawcę co do wartości nieruchomości w związku z naliczeniem opłaty adiacenckiej. Organ uchylając decyzję nie wskazał dlaczego w tym zakresie nie mógł skorzystać z art. 136 Kpa i zlecić uzupełnienie opinii biegłego w przedmiocie co do którego miał wątpliwości. Z akt sprawy nie wynika, aby opinia rzeczoznawcy została przez organ odwoławczy zdyskwalifikowana, a nawet jej wygaśnięcie może być naprawione poprzez jej aktualizację. W przedmiotowej sprawie zostały już sporządzone operaty szacunkowe przez dwóch rzeczoznawców i organ uchylając decyzję ponownie nie wskazał zakresu w jakim powinno być ono uzupełnione. Należy zauważyć, iż organ odwoławczy w toku rozpoznania odwołania zwracał się do organu pierwszej instancji w trybie art. 136 Kpa o uzupełnienie materiału, co do rodzaju drogi przy której położona jest wyceniana nieruchomość. Z niezrozumiałych względów organ wezwany tego nie uzupełnił. Z zakresu wniosku o uzupełnienie postępowania dowodowego z dnia [...] kwietnia 2019 roku wynika, iż organ odwoławczy nie miał innych wątpliwości oprócz tam wskazanych, co do zebranego materiału dowodowego. Należy zauważyć, że skoro organ wiedział i umiał ocenić, iż opinia w pewnym zakresie jest błędna, to mógł sam ją skorygować i dokonać oceny własnej. W sytuacji gdyby sam nie umiał rozstrzygnąć wątpliwości, winien zwrócić się o uzupełnienie materiału dowodowego, stawiając konkretne pytania do biegłego w zakresie sporządzonej opinii. Oczywistym jest, że uzupełnienie materiału dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności, ale jak wynika z akt postępowania administracyjnego organ odwoławczy miał wątpliwości tylko w pewnym zakresie co do sporządzonej opinii. Fakt, iż skarżąca nie zgadzała się z treścią opinii i zgłaszała nowe wnioski dowodowe nie mógł mieć wpływu na tok postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 78 § 1 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ wnioski o dopuszczenie nowych dowodów winien ocenić w kontekście art. 78 § 1 Kpa. Z tych też względów orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika [...] zł i uiszczony wpis – [...] zł.