VIII SA/Wa 44/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi Z. Ż. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności obszarowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2009 roku Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w G., działając na podstawie art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.); art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 roku., str. 1 ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) odmówił przyznania Z. Ż. jednolitej płatności obszarowej na rok 2008 i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono nieprawidłowości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi więcej niż 50%. W związku z powyższym, mając na uwadze art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcję w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. Organ wyjaśnił, że przeprowadzając kontrolę krzyżową wykrył, iż na działce ewidencyjnej nr [...] zlokalizowanej w obrębie R., w gminie B., o powierzchni [...] ha, zarówno Z. Ż., jak i M. P. będące producentami rolnymi o innych numerach ewidencyjnych, zadeklarowały działkę rolną o powierzchni [...] ha położoną w tej samej części działki ewidencyjnej. W związku z tym, że wyjaśnienia obu producentów rolnych nie pozwoliły ustalić sposobu użytkowania spornej działki, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. ustalił termin rozprawy administracyjnej, o którym strony zostały powiadomione pisemnie za pośrednictwem poczty. Wezwanie na rozprawę nie zostało wprawdzie przez Z. Ż. odebrane, jednakże zgodnie z art. 44 kpa zostało skutecznie doręczone. W dniu [...] marca 2009 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna na okoliczność wyjaśnienia kwestii deklaracji lokalizacji działek rolnych na spornej działce. W związku z brakiem wyjaśnień spowodowanych nieobecnością Z. Ż. na rozprawie, organ przyjął za wiarygodne oświadczenia złożone przez M. P. oraz świadka obecnego na rozprawie. Od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. odwołanie złożyła Z. Ż. W odwołaniu wniosła o przywrócenie terminu rozprawy administracyjnej na okoliczność wyjaśnienia kwestii deklaracji lokalizacji działek rolnych na działce nr [...] zlokalizowanej w obrębie R., w gminie B., ustalenie stanu prawnego tej nieruchomości w sposób prawidłowy i uchylenie decyzji o odmowie przyznania płatności oraz nałożeniu sankcji. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że brak doręczenia jej wezwania na termin rozprawy administracyjnej nie wynika z jej złej woli w odbieraniu korespondencji, tylko ze złego stanu zdrowia, a co za tym idzie konieczności leczenia – często szpitalnego. Jest bowiem starszą, schorowaną osobą, samotnie mieszkającą, stąd jej częste nieobecności pod adresem zamieszkania. W ostatnim czasie była chora i przebywała pod opieką córki w jej miejscu zamieszkania. Dlatego też odwołanie od decyzji w sprawie przyznania płatności zmuszona jest złożyć po upływie ustawowego terminu do jego złożenia. Dodała, że w każdej chwili jest gotowa przedstawić stosowne zaświadczenia lekarskie stwierdzające brak możliwości złożenia odwołania we wcześniejszym terminie. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. przywrócił Z. Ż. termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2008. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wskazywane przez odwołującą się choroby, udokumentowane zaświadczeniami lekarskimi mogą być przeszkodą niezależną od niej, która istniała przez cały czas biegu terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej, tj. złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2009 roku wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w dniu [...] marca 2009 r. Z. Ż. została prawidłowo wezwana do wzięcia udziału w charakterze strony w rozprawie administracyjnej. W wezwaniu oznaczono miejsce oraz przedmiot rozprawy. Wezwanie awizowano powtórnie w dniu [...] marca 2009 r., a następnie w dniu [...] marca 2009 r. zwrócono nadawcy ze względu na niepodjęcie przesyłki w terminie. W dniu [...] marca 2009 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna w sprawie wyjaśnienia kto faktycznie użytkuje grunty rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie R., gmina B. Z. Ż. nie była obecna na rozprawie. Na podstawie zeznań M. P. oraz Z. J. ustalono, że posiadaczem, czy też faktycznym użytkownikiem spornej działki nie była Z. Ż. Odwołująca się, po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu [...] października 2010 r. nie przedstawiła dowodów na to, że w 2008 r. była posiadaczem, czy też faktycznym użytkownikiem deklarowanej do przyznania płatności działki rolnej, nie zakwestionowała również zeznań ww. osób. Dlatego też powierzchnia przedmiotowej działki rolnej ([...] ha) została wykluczona z wniosku. Tym samym, różnica procentowa pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynosi 65,14 %. Powyższe skutkuje na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, że płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Powyższa decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. stała się przedmiotem skargi jaką złożyła Z. Ż. (dalej jako skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że sporna w niniejszej sprawie działka stanowi jej współwłasność z M. P. i jest działką niepodzieloną do użytkowania, tak sądownie jak i quasi usum. W chwili obecnej toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w G. I Wydział Cywilny sygn. akt [...] o zniesienie współwłasności dla tej nieruchomości. Skarżąca zakwestionowała zeznania złożone przez M. P. oraz Z. J. podczas rozprawy administracyjnej, zarzucając dodatkowo niewiarygodność drugiego z ww. świadków. Jej zdaniem, fakt podania przez M. P., że to ona użytkuje istniejący na tej działce sad, jest tylko i wyłącznie niczym niepopartym z jej strony stanowiskiem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że skarżąca kwestionuje jedynie zeznania świadków, jednak jednocześnie nie twierdzi w żadnym miejscu, że w 2008 r. użytkowała sporną działkę rolną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. W sprawie doszło bowiem niewątpliwie do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie rozpatrywanej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.,), zwanej dalej ustawą o płatnościach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt. 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kpa, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej : 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Przede wszystkim jednak nie zapewniły skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania pomimo zgłoszenia takiego żądania w złożonym odwołaniu. Składając bowiem odwołanie, skarżąca wyraźnie wnosiła o "przywrócenie terminu" rozprawy administracyjnej na której nie była obecna z przyczyn niezależnych od niej, to jest z powodu stanu zdrowia. W tym miejscu należy również zauważyć, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 44 kpa. Wezwanie na rozprawę administracyjną kierowane do skarżącej było awizowane powtórnie w dniu [...] marca 2009 r., a następnie w dniu [...] marca 2009 r. zwrócone nadawcy ze względu na niepodjęcie przesyłki w terminie. Już zaś w dniu [...] marca 2009 r. odbyła się – bez udziału skarżącej rozprawa administracyjna, na podstawie której ustalono istotny dla niniejszej sprawy fakt braku posiadania i nieużytkowania przez nią spornej działki. Stosownie bowiem do treści art. 44 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma przez pocztę w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W ocenie Sądu, zacytowane wyżej przepisy należy odczytywać w sposób całościowy. Innymi słowy, w świetle art. 44 kpa ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Za taką wykładnią przemawia w sposób oczywisty sama konstrukcja analizowanego artykułu. Po pierwsze, do § 1 nawiązuje wprost § 2, a z kolei do tego paragrafu nawiązuje § 3. Po drugie, § 4 reguluje wyłącznie moment (dzień), który wolą ustawodawcy przyjmuje się za chwilę doręczenia przesyłki (pisma), mimo jej faktycznego nieodebrania przez adresata oraz postanawia, co z tym pismem w takiej sytuacji się dzieje (pismo pozostawia się w aktach sprawy). Po trzecie, gdyby przyjąć, iż domniemanie prawne doręczenia pisma wiąże się tylko z upływem określonego czasu jego przechowywania w placówce pocztowej, wówczas należałoby uznać, iż w istocie zbędne są przepisy § 2 i § 3 powyższego artykułu. Wniosek taki stoi z kolei w opozycji do zasady, iż z punktu widzenia racjonalnie działającego prawodawcy wszystkie tworzone przez niego przepisy spełniają określoną rolę i żaden z nich nie może być pomijany bez jednoznacznych ku temu podstaw. Nadto, skutkuje tym, że adresat zostaje pozbawiony możliwości uzyskania podstawowej wiedzy o nadejściu przesyłki. Po czwarte, jakiekolwiek odstępstwo od reguł przewidzianych dla trybu doręczenia zastępczego musi być uznane za wybiórcze stosowanie przepisów regulujących tę materię. Po piąte, zważyć należy, iż doręczenie zastępcze wywołuje szereg następstw nie tylko w płaszczyźnie prawa procesowego, ale także w sferze materialnoprawnej. Wiążą się zatem z nim doniosłe prawnie skutki. Po szóste, doręczenie zastępcze ma charakter domniemania prawnego. Oznaczać to musi w konsekwencji, że skoro ustawodawca tworząc tę instytucję przewidział w ramach niej do spełnienia określone wymogi, to tym samym wszystkie je uznał za warunki sine qua non tegoż domniemania. Uchybienie zatem jakiemukolwiek z nich prowadzić musi do wniosku, iż w takim przypadku nie jest możliwe przyjęcie, że pismo w sensie prawnym zostało skutecznie doręczone adresatowi. Wezwanie w niniejszej sprawie po raz pierwszy awizowano w dniu [...] marca 2009 r., powtórnie w dniu [...] marca 2009 r., a następnie w dniu [...] marca 2009 r. zostało zwrócone nadawcy ze względu na niepodjęcie przesyłki w terminie (dowód – zwrotne potwierdzenie odbioru, str. [...] akt administracyjnych). Tak więc, uznanie za skuteczne doręczenia skarżącej zawiadomienia o rozprawie administracyjnej mogło nastąpić dopiero w dniu [...] marca 2009 r. Zdaniem Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, że zawiadomienia skarżącej o terminie rozprawy administracyjnej organ I instancji nie mógł uznać za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 kpa już w dniu [...] marca 2009 r., to jest w dniu w którym to przeprowadził rozprawę administracyjną stanowiącą w niniejszej sprawie kluczowy dowód na podstawie którego rozstrzygnięta została kwestia odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji. Pomimo tego, organ I instancji przeprowadził jednak rozprawę administracyjną, choć z uwagi na brak zwrotnego potwierdzenia odbioru o zawiadomieniu skarżącej winien odroczyć jej termin. Konkludując, w okolicznościach rozpoznanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji wadliwie, w sposób sprzeczny z wykładnią dokonaną powyżej, zinterpretowały treść przepisu art. 44 kpa, a powyższe uchybienie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca została bowiem pozbawiona możliwości udziału w rozprawie administracyjnej, której przeprowadzenie organ I instancji uznał za konieczne do wyjaśnienia sprawy. Zauważyć również należy pewną niekonsekwencję organu II instancji, który przywrócił skarżącej termin do złożenia przez nią odwołania z uwagi na jej stan zdrowia nie wyznaczając przy tym, pomimo wyraźnego żądania skarżącej w tym zakresie – nowego terminu rozprawy administracyjnej. Skoro bowiem skarżąca z powodu swojego stanu zdrowia nie mogła złożyć odwołania, to tym samym organ winien również konsekwentnie uznać, że nie mogła też z tego samego powodu uczestniczyć w wyznaczonej rozprawie administracyjnej. W ponownym postępowaniu, mając na względzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, organ I instancji stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Realizacja powyższego może nastąpić - wskutek zgłoszonego i dotychczas nie rozpoznanego przez organ żądania skarżącej - w wyniku ponownego wyznaczenia terminu rozprawy administracyjnej i prawidłowego doręczenia zawiadomienia o jej przeprowadzeniu. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że zawiadomienie o terminie wyznaczonej rozprawy administracyjnej za skutecznie doręczone może zostać uznane tylko według wyżej powołanych wskazań Sądu. Dopiero zaś po dokonaniu powyższego organ będzie mógł bowiem wydać rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Z wyżej powołanych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i 152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.