VIII SA/Wa 44/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 18 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia prawa do zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 26 września 2024 r. nr [...]. Prezydent Miasta R. (dalej jako "organ I instancji") decyzją z 26 września 2024 r. nr [...] działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, dalej jako "ustawa o pomocy społecznej") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "Kpa") zawiesił D.K. (dalej jako "strona" lub "skarżący") prawo do świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne od 2 kwietnia 2024 r. na okres tymczasowego aresztowania. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z 5 lutego 2024 r. przyznano stronie świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w okresie od 23 stycznia 2024 r. do 31 stycznia 2024 r. w kwocie 290,32 zł oraz od 1 lutego 2024 r. do 30 września 2024 r. w kwocie 1000 zł miesięcznie. Na podstawie pisma Aresztu Śledczego w R.z 1 lipca 2024 r. ustalono, że strona jest osobą tymczasowo aresztowaną od 2 kwietnia 2024 r. Postanowienie o zastosowaniu tymczasowego aresztowania jest prawomocne i nie zostało uchylone lub zmienione na inny środek zapobiegawczy stosownie do przepisów Kodeksu postępowania karnego. Na podstawie zaś art. 13 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń. Biorąc pod uwagę powyższe należało zawiesić stronie prawo do zasiłku stałego od 2 kwietnia 2024 r. Do wypłaty pozostaje świadczenie za dzień 1 kwietnia 2024 r. w kwocie 33,33 zł (1000 zł : 30 dni x 1 dzień = 33,33 zł), które zostanie odebrane przez stronę w kasie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zasiłek stały za ww. dzień zostanie wypłacony 4 października 2024 r. Od ww. decyzji organu I instancji skarżący w ustawowym terminie wniósł odwołanie podnosząc, że został tymczasowo aresztowany od 4 kwietnia 2024 r., natomiast zasiłek stały miał przyznany do 30 września 2024 r. i zgodnie z wyliczeniem kwota do wypłaty powinna wynosić 99,99 zł. Wskazał, że miał też przyznaną kwotę 290,32 zł na żywność i środki higieniczne i to wszystko powinno być przyznane do 4 kwietnia 2024 r., tj. do czasu tymczasowego aresztowania. W związku z tym wniósł o uwzględnienie odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z 18 listopada 2024 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa po rozpoznaniu ww. odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO, powołując się na akta sprawy wskazało, że w piśmie z 1 lipca 2024 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w R. poinformował organ I instancji o tymczasowym aresztowaniu skarżącego. Skarżący został zatrzymany 2 kwietnia 2024 r., a doprowadzony do Aresztu Śledczego w R. 5 kwietnia 2024 r., zaś termin upływu tymczasowego aresztowania to 29 września 2024 r. Organ I instancji pismem z 13 września 2024r. wszczął więc z urzędu postępowanie w sprawie weryfikacji uprawnień do pomocy w formie zasiłku stałego, a następnie w dniu 26 września 2024 r. wydał decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Kolegium przy tym stwierdziło, że w tak ustalonym stanie faktycznym koniecznym było zawieszenie skarżącemu prawa do świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu odwołania wyjaśnił, że zawieszenie prawa do świadczeń od 2 kwietnia 2024 r. jest datą prawidłową. Od tego dnia skarżący został bowiem zatrzymany, a zatrzymanie to miało tylko na celu doprowadzenie go do aresztu śledczego. Zgodnie zaś z art. 265 Kodeksu postępowania karnego okres tymczasowego aresztowania liczy się od dnia zatrzymania. Nie można zatem przyjąć daty doprowadzenia skarżącego do aresztu śledczego jako daty od której należało zawiesić prawo do zasiłku stałego, lecz od daty jego zatrzymania. Stąd też ustalenie do wypłaty zasiłku stałego mogło nastąpić tylko za 1 dzień miesiąca kwietnia 2024 r., czyli w kwocie 33,33 zł (1000 zł: 30 dni x 1 dzień). SKO wskazało, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 1a, czyli nie dotyczy to osób odbywających karę pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego. Z kolei według art. 13 ust. 2 ww. ustawy - osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń. Kolegium podniosło, że mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 13 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Kategoryczne jego sformułowanie nie daje podstaw do konstruowania jakichkolwiek wyjątków od tej zasady, a organ działa w warunkach związania powyższym przepisem. Dlatego też decyzja organu I instancji nie narusza prawa i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa należało utrzymać ją w mocy. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii dotyczącej zasiłków celowych, które powinny mu zostać przyznane do 4 kwietnia 2024 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania mogła być jedynie kwestia zawieszenia prawa do zasiłku stałego. Zaskarżoną decyzją organ I instancji nie rozstrzygał bowiem spraw dotyczących zasiłków celowych. Zasiłki celowe nie są świadczeniami okresowymi, lecz jednorazowymi mającymi na celu zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Dlatego też zapewne organ I instancji nie podjął działań w tym przedmiocie. Skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie SKO, w której zakwestionował dzień od którego powinno mu być zawieszone prawo do zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie uznał zarzuty skargi za niezasadne. W piśmie procesowym z 17 kwietnia 2025 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał złożoną skargę. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzucił jej naruszenie: I. norm postępowania administracyjnego, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 § 1 Kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w zakresie momentu od którego winno być zawieszone prawo do zasiłku stałego, podczas gdy z dokumentów zalegających w aktach wprost wynika, że postanowienie w przedmiocie tymczasowego aresztowania zostało wydane w dniu 4 kwietnia 2024 r. II. przepisów prawa materialnego tj.: - art. 13 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędne zastosowanie, podczas gdy prawo do zasiłku stałego powinno być wstrzymane od 4 kwietnia 2024 r., a nie od 2 kwietnia 2024 r. W uzasadnieniu pisma procesowego jego autor sprecyzował zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Zauważył, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Zatem, najważniejszym kryterium jest ustalenie dnia wydania postanowienia w przedmiocie tymczasowego aresztowania. W niniejszej sprawie rzeczone postanowienie zostało zaś wydane 4 kwietnia 2024 r. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że co prawda norma z art. 265 Kodeksu postępowania karnego wskazuje, że okres tymczasowego aresztowania liczy się od dnia zatrzymania. Niemniej jednak, ww. przepis ma znaczenie głównie w zakresie postępowania karnego oraz ewentualnego zaliczenia rzeczywistego zatrzymania na poczet orzeczonej kary. W stosunku do postępowania administracyjnego powinien on mieć zastosowanie odpowiednie, tj. z odpowiednimi zmianami. Tym bardziej, że postanowienie w przedmiocie tymczasowego aresztowania stwarza de facto rodzaj fikcji prawnej legalizującej rzeczywiste pozbawienie człowieka wolności w ramach Rozdziału 27 Kpa. Niemniej, osadzenie w PDOZ nie jest równoznaczne z osadzeniem w ramach tymczasowego aresztu. W ocenie pełnomocnika skarżącego, jeżeli decyzja administracyjna ogranicza prawa strony, to przesłanki do zawieszenia postępowania powinny być wykładane w sposób ścisły. Wobec powyższego, jeżeli ustawodawca za cezurę określa rozpoczęcie wykonywania tymczasowego aresztowania, to chodzi o dzień wydania postanowienia, a nie o zaliczenie post factum zatrzymania na poczet tymczasowego aresztowania. Wykładnia rozszerzająca prowadziłaby do konieczności uznania za przesłankę zawieszenia prawa do zasiłku jakiekolwiek krótkotrwałe pozbawienie wolności, np. osadzenie w izbie wytrzeźwień bądź umieszczenie na przymusowej obserwacji psychiatrycznej (do której odpowiednio stosuje się przepisy o tymczasowym aresztowaniu). Przedmiotowy przepis ustawy o pomocy społecznej posługuje się ściśle określonymi terminami prawa karnego, których nie można rozszerzać o inne stany faktyczne, zwłaszcza na gruncie tej ustawy. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 lutego 2014 r., sygn. III SA/Gd 1039/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi skarżący uczynił rozstrzygnięcie SKO utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji o zawieszeniu stronie prawa do świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne od 2 kwietnia 2024 r. na okres tymczasowego aresztowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 1a, czyli nie dotyczy to osób odbywających karę pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego. W myśl zaś art. 13 ust. 2 ww. ustawy, który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, organ I instancji na podstawie pisma Dyrektora Aresztu Śledczego w R. z 1 lipca 2024 r. ustalił, że skarżący jest osobą tymczasowo aresztowaną od 2 kwietnia 2024 r. Tymczasem z ww. pisma, znajdującego się na k. 16 akt administracyjnych wynika jedynie, że skarżący został zatrzymany 2 kwietnia 2024 r., doprowadzony do Aresztu Śledczego w R. 5 kwietnia 2024 r., a przewidywany termin upływu tymczasowego aresztowania to 29 września 2024 r. Sam zaś skarżący w oświadczeniu z 19 września 2024 r. wskazał, że jest osobą tymczasowo aresztowaną od 3 kwietnia 2024 r. (k. 8 akt administracyjnych). W złożonym odwołaniu skarżący wskazał z kolei, że został tymczasowo aresztowany od 4 kwietnia 2024 r. Pomimo wskazanych wyżej rozbieżności co do faktycznej daty tymczasowego aresztowania skarżącego, organ odwoławczy nie wyjaśniając tych wątpliwości, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO uznało przy tym, że zawieszenie skarżącemu prawa do ww. świadczeń od 2 kwietnia 2024 r. jest datą prawidłową. Jak wskazało Kolegium, od tego dnia skarżący został bowiem zatrzymany, a zatrzymanie to miało tylko na celu doprowadzenie go do aresztu śledczego. Zgodnie zaś z art. 265 Kodeksu postępowania karnego okres tymczasowego aresztowania liczy się od dnia zatrzymania. Nie można zatem przyjąć daty doprowadzenia skarżącego do aresztu śledczego jako daty od której należało zawiesić prawo do zasiłku stałego, lecz od daty jego zatrzymania. Skarżący z kolei podnosi, że co prawda norma z art. 265 Kodeksu postępowania karnego wskazuje, że okres tymczasowego aresztowania liczy się od dnia zatrzymania. Niemniej jednak, ww. przepis ma znaczenie głównie w zakresie postępowania karnego oraz ewentualnego zaliczenia rzeczywistego zatrzymania na poczet orzeczonej kary. W stosunku do postępowania administracyjnego powinien on mieć zastosowanie odpowiednie, tj. z odpowiednimi zmianami. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgodzić się należy ze skarżącym, że przy wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 § 1 Kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w zakresie momentu od którego winno być zawieszone prawo do zasiłku stałego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem wątpliwości, które mogą mieć istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim, zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy przekazanych Sądowi brak jest postanowienia w przedmiocie tymczasowego aresztowania skarżącego. Z pisma Dyrektora Aresztu Śledczego w R. z 1 lipca 2024 r. na które powołują się organy obu instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, jak wskazano już wyżej, wynika zaś jedynie, że 2 kwietnia 2024 r. skarżący został zatrzymany, a zatrzymanie to miało na celu doprowadzenie go do aresztu śledczego. Sąd co do zasady podziela pogląd skarżącego, że jeżeli decyzja administracyjna ogranicza prawa strony, to przesłanki do zawieszenia postępowania powinny być wykładane w sposób ścisły. Wobec powyższego, jeżeli ustawodawca za cezurę określa rozpoczęcie wykonywania tymczasowego aresztowania, to chodzi o dzień wydania postanowienia, a nie o zaliczenie post factum zatrzymania na poczet tymczasowego aresztowania. Art. 13 ust. 2 przepis ustawy o pomocy społecznej posługuje się bowiem ściśle określonymi terminami prawa karnego, których nie można rozszerzać o inne stany faktyczne, zwłaszcza na gruncie tej ustawy. Zauważyć należy, że niewątpliwie w świetle powyższej regulacji z kręgu beneficjentów pomocy społecznej wyłączono osoby odbywające karę pozbawienia wolności i osoby tymczasowo aresztowane. Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy może być jednak, że skarżący został jedynie zatrzymany 2 kwietnia 2024 r. W ww. dniu nie odbywał zaś kary pozbawienia wolności, ani też nie był jeszcze tymczasowo aresztowany. Zawieszenie prawa do przysługujących skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej winno zaś nastąpić z dniem jego tymczasowego aresztowania, a nie jedynie zatrzymania w celu doprowadzenia do aresztu śledczego, jak to ostatecznie nieprawidłowo przyjął organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji mając na uwadze powyższe wskazania Sądu oraz art. 153 p.p.s.a., przeprowadzi zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w należyty sposób postępowanie administracyjne które umożliwi wyjaśnienie istniejących, istotnych wątpliwości w sprawie co do daty tymczasowego aresztowania skarżącego. Dopiero wówczas będzie bowiem możliwe wydanie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie uwzględniając ego prawidłową datę zawieszenia skarżącemu przysługujących mu świadczeń z pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.