VIII SA/Wa 440/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 440/09 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i przepisów przejściowych do ustawy z dnia 26 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane art. 2 pkt 3 (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888), art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa ) po rozpoznaniu z urzędu sprawy dotyczącej częściowej zmiany sposobu użytkowania zespołu budynków usytuowanych na działkach o nr [...] i [...] przy ulicy [...][...] i ulicy [...][...] w Z. przez ZPUH "[...]", którego właścicielami są Z. M. i S. M. - nakazał Z. M. i S. M. współwłaścicielom ZPUH "[...]" przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania: 1. obiektu budowlanego na działce nr [...] należącego do S. M. przy ulicy [...][...] wybudowanego jako warsztat ślusarski wraz z zapleczem socjalno – magazynowym, a użytkowanym jako budynek produkcyjny części zamiennych ZPUH "[...]" w Z.; 2. budynku magazynu na działce nr [...] należącej do Z. M. przy ulicy [...][...] połączonego z obiektem budowlanym na działce nr [...] S. M., wykorzystywanego jako pomieszczenia produkcyjne do produkcji części zamiennych do maszyn i ciągników rolniczych ZPUH "[...]" w Z. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczął z urzędu w lipcu 2006r. Ustalił, iż od listopada 1988r. S. M. prowadził działalność gospodarczą pod nazwą "mechanika pojazdowa w zakresie usług, regeneracja podzespołów do maszyn i urządzeń rolniczych", w 1992r. profil w/w działalności uległ zmianie, podjęto działalność w zakresie produkcji części do maszyn rolniczych, naprawę maszyn i ciągników rolniczych; sprzedaż artykułów przemysłowych, w tym części do ciągników i maszyn rolniczych. Od 1999r. S. M. ponownie zmienił profil prowadzonej działalności gospodarczej na działalność w zakresie produkcji części do maszyn i ciągników rolniczych. Działalność gospodarcza prowadzona była w budynkach znajdujących się na działkach S. M. i Z. M.. Na działce nr [...] należącej do Z. M. znajduje się pięć budynków, w jednym z nich, usytuowanym w ostrej granicy z działką nr [...] (własność S. M.) znajdują się obrabiarki do produkcji części zamiennych. Pozostałe cztery budynki przeznaczone zostały na magazyny na wyprodukowane części i biuro zakładu. Na działce nr [...] S. M. w ostrej granicy z działką nr [...] (własność Z. M.) znajduje się budynek wybudowany jako zakład ślusarski z zapleczem socjalno – magazynowym, obecnie w pomieszczeniach tego budynku realizowana jest produkcja części zamiennych. W/w budynki sytuowane na działkach należących do S. M. i Z. M. są ze sobą połączone poprzez otwór w ścianie i tworzą wspólną całość pod nazwą Zakład Produkcyjno Usługowo Handlowy "[...]". Na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta Z. obowiązujących w latach 1992 – 1999r. oraz obecnie, Powiatowy Organ Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż od 1971r. teren działek nr [...] i [...] był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą. W obowiązującym od 1994r. planie miejscowym w/w działki znajdowały się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, symbol planu [...] MN, z funkcją uzupełniającą o usługi podstawowe o lokalnym zasięgu, z funkcją dopuszczalną – usługami rzemiosła o niewielkiej uciążliwości, których strefa ochrony sanitarnej zachowana będzie w granicach własności inwestora. Zakazywał on lokalizacji obiektów produkcyjnych, usługowych o znacznej uciążliwości wymagających działek o wielkości przekraczającej optymalną powierzchnię działek budowlanych. Także w obecnie obowiązującym planie miejscowym w/w działki znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym symbolem MN. Funkcją dopuszczalną na tym obszarze są usługi spełniające określone ustalenia, budynki gospodarcze oraz urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektów oraz zieleń. Brak w obowiązującym planie miejscowym zapisów zezwalających na prowadzenie działalności produkcyjnej w tej strefie. Na podstawie dokonanych w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustaleń organ I instancji wywiódł, iż działalność produkcyjna prowadzona na terenie nieruchomości [...] i [...] była i jest niezgodna z postanowieniami prawa miejscowego (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Prowadzona działalność gospodarcza nie mieści się bowiem w zakresie usług podstawowych i usług rzemiosła. Prowadzona od 1999r. produkcja części zamiennych do ciągników i maszyn rolniczych została zwiększona na skalę przemysłową, obecnie jest to zakład przemysłowy, a nie zakład realizujący usługi dla ludzi typu warsztat ślusarski, czy mechaniczny. Podjęcie w w/w obiekcie działalności produkcyjnej wiązało się ze zmianą warunków pracy, przy wykonywaniu której winny być spełnione dodatkowe warunki wynikające z przepisów prawa m. in. z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 1997r. Nr 129, poz. 844 ze zm.) w odniesieniu do wysokości pomieszczeń, w których realizowana jest produkcja, czy organizacji stanowisk pracy. Podał, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i przepisów przejściowych do ustawy z dnia 26 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane art. 2 pkt 3 (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w którym podjęto lub zaniechano działalności zmieniającej warunki pracy, higieniczno – sanitarne, zdrowotne wymagała uzyskania pozwolenia właściwego organu. Brak zgody budowlanej i niezgodność prowadzonej działalności gospodarczej w budynkach usytuowanych na terenie, który zgodnie z planem miejscowym przeznaczony jest na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczalną funkcją usług rzemieślniczych skutkuje – zgodnie z normą zawartą w art. 51ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazaniem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych przez ZPUH "[...]" w części dotyczącej warsztatu ślusarskiego wraz z pomieszczeniami socjalno – magazynowymi i budynku przylegającego do budynku warsztatu. Jednocześnie organ podał, iż z uwagi na niezgodność prowadzonej działalności gospodarczej z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego brak jest podstaw do dostosowania obiektów budowlanych ZPUH "[...]" do stanu zgodnego z prawem. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Z. M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. W uzasadnieniu swojego stanowiska [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Powiatowy Organ Nadzoru Budowlanego – zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1466/07 włączył do materiału dowodowego sprawy pełny tekst planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1999r. Z postanowień tego aktu wynika zaś, że działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie objętym symbolem [...], na którym obowiązuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z funkcją uzupełniającą o usługi podstawowe o lokalnym zasięgu. Zakazano natomiast lokalizacji na tym obszarze obiektów produkcyjnych i usługowych o znacznej uciążliwości. W ocenie organu odwoławczego wobec ustalenia, iż realizowania na w/w działkach przez Z. M. i S. M. działalność produkcyjna jest sprzeczna z funkcją opisaną w planie miejscowym, organ pierwszoinstancyjny zasadnie orzekł nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynków. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył Z. M. Skarżący podniósł, iż wobec nakazania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w 2007r. wraz ze S. M. dokonał zakupu nieruchomości położonej w strefie przemysłowej. W marcu 2008r. na nabytym gruncie rozpoczęła się budowa hali produkcyjnej wraz z budynkiem socjalno – biurowym. Obecnie nowo wybudowane obiekty są w stanie surowym, trwają prace wykończeniowe wewnątrz budynków. Wniósł o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu zmiany siedziby działalności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie Sąd stwierdził, iż organ wykonał stosownie do art. 153 p.p.s.a., zalecenia co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 20008r., sygn. akt VII SA/Wa 1466/07. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (ust. 2 art. 71). Przez zmianę wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust. 1. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy, który nie został przez skarżącego zakwestionowany wynika, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku miała miejsce w 1999r. W sprawie ma więc zastosowanie ma art. 71 w związku z art. 51 ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2004r. Nr 93, poz. 888) do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, a właściwy organ administracji może nakazać właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z ustaleń organu I instancji wynika, że dokonana przez Z. M. i S. M. zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń, polegająca na podjęciu produkcji części zamiennych do maszyn i ciągników rolniczych spowodowała zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, jak również warunków pracy i higieniczno-sanitarnych. Ustaleń tych skarżący nie zakwestionował. W sprawie bezspornym jest, iż obowiązujący na obszarze działek nr [...] i [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zabudowę jednorodzinną, z dopuszczeniem usług podstawowych i usług spełniających określone ustalenia. Brak w planie zagospodarowania przestrzennego zapisów o możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej w strefie mieszkaniowej eliminuje możliwość prowadzenia takiej działalności. Zdaniem Sądu zasadnym jest ustalenie, iż nie było możliwym przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, którego jednym z warunków jest zgodność zmiany sposobu użytkowania obiektu z przepisami zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Ocena zgodności dokonanej samowoli sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z obowiązującym w czasie dokonania samowoli, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Zwolenia prowadzi do wniosku o sprzeczności zmiany sposobu użytkowania z w/w miejscowym planem. Według postanowień planu przedmiotowe działki, przeznaczone były na cele budownictwa mieszkalnego z możliwością wprowadzenia nieuciążliwych usług jako funkcji o lokalnym zasięgu działania. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe. Przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko organu, co do stanu faktycznego sprawy i oceny jej skutków na gruncie prawnym jest zasadne, znajduje oparcie w obowiązujących w tej materii przepisach prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.