VIII SA/Wa 440/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 12 kwietnia 2023 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody [...] nr [...] z 12 kwietnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] Nr [...] z 10 lutego 2023 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną (bezodpływowy zbiornik na czystości ciekłe, układ komunikacji wewnętrznej, miejsca parkingowe) na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z 7 lutego 2022 r. W/w postanowienie Wojewody wydano w wyniku rozpoznania zażalenia M. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Starosty [...] z 10 lutego 2023 r. Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 7 lutego 2022 r. Starosta [...] decyzją Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z w/w infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. 8 czerwca 2022 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/w decyzją o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Po rozpatrzeniu wniosku, Starosta [...] postanowieniem Nr [...] z 11 lipca 2022 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną Nr [...] z 7 lutego 2022 r. Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia 9 września 2022 r., uchylił w całości postanowienie Starosty [...] Nr [...] z 11 lipca 2022 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pełnomocnik Wnioskodawcy w swoim piśmie podniósł, że oprócz wskazanej przez skarżącego podstawy do wznowienia postępowania organ powinien z urzędu uwzględnić podstawę z art.145 § 1 pkt 4 kpa. Starosta [...] wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia, w którym dniu dowiedział się o decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę wydanym dla budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w [...] w gminie [...]. W odpowiedzi pełnomocnika wnioskodawcy wskazano, że skarżący złożył stosowne oświadczenie na piśmie odnośnie wskazania dnia, w którym skarżący dowiedział się o decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę i że oświadczenie znajduje się w aktach sprawy. Ponadto pełnomocnik wniósł o przesłuchanie skarżącego w charakterze świadka na wskazane w odpowiedzi okoliczności oraz pozostałe okoliczności mające wpływ na przebieg sprawy. 10 stycznia 2023 r., Starosta [...] na podstawie art. 10 § 1 Kpa, zawiadomił strony że zostały zebrane niezbędne materiały i dowody. Starosta [...] w/w postanowieniem Nr [...] z 10 lutego 2023 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia 7 lutego 2022 r. W zażaleniu skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1.naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7 kpa wyrażające się w naruszeniu przez organ zasady prawdy obiektywnej, bowiem przez odmowe przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron organ zaniechał dokładnego rozpoznania sprawy; a. naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony postępowania wobec faktu, ze prawa strony do czynnego uczestnictwa w procesie budowlanym zostały naruszone w sposób ewidentny; b. naruszenie zasady współdziałania organów administracji przejawiające się w zaniechaniu wyjaśnienia sprzeczności w orzeczeniu Starosty [...], a w szczególności odnośnie strony tego postepowania oraz w zakresie wyjaśnienia wytycznych organu wyższej instancji; c. naruszenie zasady pogłębiania zaufania wyrażające się w nie tylko w pominięciu praw wnioskodawcy ale i w bezpodstawnej odmowie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów i zbadania całokształtu okoliczności sprawy; d) naruszenie zasady przesłuchania strony wyrażające się w oddaleniu wniosku o jej przesłuchanie z karkołomnym tłumaczeniem swojej decyzji w tej sprawie tym bardziej, że za takim przeprowadzeniu dowodu przemawia interes strony; 2. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego postanowienia wyrażający się w kreowaniu rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym i wybiorczo przeprowadzonych dowodach, które kierunkowo nastawione były tylko i wyłącznie na eliminowaniu argumentów wnioskodawcy. Wniósł o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy zobowiązaniu organu do przeprowadzenia ponownie postępowania w oparciu o jasne kryteria rozstrzygania wobec faktu, że poprzednio wydane orzeczenie Starosty [...] dotyczy – w przeważającej jego części - sprawy innego zainteresowanego podmiotu nadto o zobowiązanie Starosty [...] do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze strony wnioskodawcy na okoliczność m.in. określenia daty i okoliczności w jakich dowiedział się o prowadzonej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał m.in., że Starosta przyjął, że wniosek mimo, że oparty na ustawowej podstawie wznowienia jednak nie został złożony w terminie, bowiem organ ustalił, że został naruszony miesięczny termin do jego złożenia, który, zdaniem organu, nastąpił w dniu 22.03.2023 roku i na tę okoliczność organ przeprowadził szczegółowe dochodzenie wyrażające się w analizie dat na dokumentach, przy czym przyjął datę najwcześniejszą to jest wyżej wskazaną, kiedy skarżący mógłby dowiedzieć się o podstawie wznowienia. Jednocześnie Starosta nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o przesłuchanie m.in. na tę okoliczność wnioskodawcy stwierdzając o braku podstaw do realizacji praw wnioskodawcy. Wskazał, że proces budowlany przeprowadzono z pominięciem skarżącego, właściciela nieruchomości sąsiedniej jako strony postepowania z naruszeniem przepisów prawa oraz praw i interesów wnioskodawcy. Podniósł, że zapisy planu zagospodarowania przestrzennego przewidywały realizację inwestycji mieszkaniowej z możliwością prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej. Interpretacja Starosty takich zapisów planu poprzez zafundowanie sąsiadowi marketu spożywczego za płotem nie licuje z logiką pojmowania i interpretacji zapisów ustaw i przepisów bezwzględnie obowiązujących. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Wojewoda [...] wskazał m.in., iż wznowienie postępowania administracyjnego uregulowane w art. 145-153 Kpa jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 Kpa i stanowi instytucję procesową, mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek - pierwszą z nich jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną, drugą - wystąpienie przynajmniej jednej z enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a Kpa wad decyzji administracyjnych. Stosownie do art. 147 Kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Postępowanie to można podzielić na dwa etapy - etap wstępny i etap rozpoznawczy. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 Kpa. Natomiast badanie, czy dana przesłanka będąca podstawą wznowienia postępowania faktycznie zaistniała, następuje dopiero w trakcie tzw. postępowania właściwego. Dopiero drugi etap postępowania wznowieniowego, tzw. postępowanie właściwe ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i wydanie decyzji stosownie do art. 151 Kpa. Jeżeli wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa, organ administracji wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania, o ile termin ten nie został przywrócony. Podniósł, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, pomimo uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie, stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 Kpa). Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa strona ma uprawdopodobnić w jakiej dacie dowiedziała się o decyzji bądź o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Jeśli z podania nie można ustalić tej daty, organ ma obowiązek wezwać wnoszącego podanie do jego uzupełnienia. Organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze tłumacząc w uzasadnieniu dlaczego dał, lub nie dał wiary stronie. Obowiązkiem organu jest badanie zachowania terminu z urzędu. Wskazał, że zgodnie z art. 148 § 1 Kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Podniósł, że wniosek o wznowienie postępowania został oparty o przesłankę - art. 145 § 1 pkt 5 Kpa - dot. ustalenia przebiegu granic działki nr ew. [...] oraz w wyniku uzupełnienia - o przeprowadzanie z urzędu wznowienia w oparciu o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ wyjaśnił, że z urzędu zbadanie przesłanki opartej na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie jest możliwe, bowiem wznowienie z ww. przyczyny może nastąpić wyłącznie na wniosek strony, zgodnie z art. 147 Kpa. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty [...], że ww. termin nie został zachowany. Podniósł, że w piśmie z 8 czerwca 2022 r. wnioskodawca wyraźnie wskazał, że "w dniu 22 lutego 2022 r. został zawiadomiony o ustaleniu granic działki oznaczonej w ewidencji gruntów budynków jako działka [...]. Powyższa działka graniczy z moją działką o nr ew. [...]. Na wskazanym spotkaniu nie wyraziłem zgody na proponowany przebieg granicy oraz nie podpisałem protokołu z ustalenia tej granicy". Zauważył, że organ błędnie wcześniej wezwał Wnioskodawcę o wskazanie daty dowiedzenia się o wydanej decyzji, bowiem wniosek nie był oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4. Wskazał też, że z powyższego pisma wyraźnie wynikało, że 22 lutego 2022 r. Wnioskodawca wiedział o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia, a wniosek wniósł 9 czerwca 2022 r., a zatem po upływie miesięcznego terminu. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, organ powiatowy słusznie uznał ten termin jako wskazaną przez stronę datę, kiedy strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Zdaniem Wojewody, z powyższych okoliczności wynika, że wniosek o wznowienie postępowania winien zostać złożony w terminie 1 miesiąca od tej daty tj. do dnia 22 marca 2022 r., co wskazuje na niezachowanie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 2 Kpa i zgodnie z prawem obliguje organ pierwszej instancji do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W skardze na w/w postanowienie Wojewody [...] skarżący powtórzył zarzuty z zażalenia podnosząc dodatkowo, iż błąd w ustaleniach faktycznych polega też na błędnym przyjęciu, że wnioskodawca dowiedział się w dniu 22 lutego 2022 roku o toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę, podczas gdy w tym dniu na posesji sąsiedniej odbywały się czynności sprawdzające związane z postępowaniem o rozgraniczenie nieruchomości o czym został poinformowany przez urzędnika realizującego te czynności wraz z informacją, że w postępowaniu tym będzie miał status strony postępowania oraz na nieprawidłowej ocenie wskazanej przez skarżącego okoliczności kiedy dowiedział się o postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy od początku niniejszego postępowania skarżący wskazuje konkretną datę w której posiadł wiedzę o realizacji postępowania bez jego udziału. Wniósł o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy zobowiązaniu organu do przeprowadzenia ponownie postępowania, przesłuchanie w charakterze strony skarżącego na okoliczność m.in. określenia daty i okoliczności w jakich dowiedział się o prowadzonej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał m. in., iż wnioskodawca na żadnym etapie postepowania nie był informowany o toczącym się postępowaniu mimo, ze inwestycja realizowana była niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawa skarżącego zostały naruszone. Starosta realizując od strony nadzorczej proces budowlany celowo pominął istotną rolę właściciela nieruchomości sąsiedniej, któremu zapisy planu gwarantowały realizację jakiejkolwiek inwestycji w sąsiedztwie tylko na zasadach i warunkach zapisanych w planie. A przedmiotowy plan przewidywał jedynie realizację inwestycji mieszkaniowej z możliwością prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej. Interpretacja Starosty takich zapisów planu przez zafundowanie sąsiadowi marketu spożywczego za płotem nie licuje z logika pojmowania i interpretacji zapisów ustaw i przepisów bezwzględnie obowiązujących. Wskazał, że Starosta oddalił wniosek o przesłuchanie skarżącego na okoliczność m.in. kiedy dowiedział się o prowadzonym niezgodnie z prawem procesie budowlanym i w jakich okolicznościach, co narusza prawa skarżącego wyrażające się także w obowiązku organu do ustalenia stanu faktycznego uzasadniającego nie tylko stanowisko organu – sprzeczne z żądaniem strony – ale przede wszystkim stanu faktycznego który dopiero gdy zostanie ustalony prawidłowo daje prawo do wydania stosownego orzeczenia. Wskazał też, że Wojewoda uchylił poprzednio wydane orzeczenie posługując się stanem faktycznym innej sprawy, również w zakresie wytycznych dla organu niższej instancji, a Starosta [...] przeszedł nad tym do porządku dziennego nie podejmując kroków by ten stan wyjaśnić. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest niezasadna. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2023r., Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z 10 lutego 2023 r., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...] Starosty [...] z 7 lutego 2022 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną (bezodpływowy zbiornik na czystości ciekłe, układ komunikacji wewnętrznej, miejsca parkingowe) na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] dla inwestora [...] S.A. w [...]. Przed przystąpieniem do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania organ był zobowiązany do zbadania terminowości jego wniesienia. Tylko prawidłowo wniesione podanie o wznowienie może być przedmiotem rozpoznania przez organ. W przypadku wniosku o wznowienie postępowania terminem tym jest jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że termin ten liczony jest od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Zwrot "strona dowiedziała się" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować nową okoliczność w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania. Zaistnienie tej okoliczności nie jest uwarunkowane ewentualnymi obowiązkami jakie strona powinna podjąć aby uzyskać taką wiedzę - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2022 r., II OSK 740/21, LEX nr 3328884. Ujawnione okoliczności faktyczne muszą charakteryzować się przymiotem nowości, mieć istotne znaczenie dla sprawy (wpływać na zmianę treści decyzji), istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję. Przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak wpływają bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Równocześnie taka "nowa, istotna okoliczność" musi istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie być znana organowi, który wydał decyzję. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Oczywiście, nie zwalnia to organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności. Podzielić trzeba pogląd organów, że wniosek o wznowienie postępowania był spóźniony, ponieważ termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a., należy liczyć od dnia 22 lutego 2022 r., gdy skarżący został zawiadomiony o ustaleniu przebiegu granic działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. We wniosku inicjującym postepowanie wskazał, że działka ta graniczy z jego działką o nr [...], a on nie wyraził zgody na wskazanym spotkaniu na proponowany przebieg granicy oraz nie podpisał protokołu z ustalenia przebiegu granicy. W kolejnym piśmie z 12 września 2022 r., wskazał, że wytyczenie granic działek miało miejsce na zlecenie [...] [...], a więc inwestora na rzecz którego wydano kwestionowane pozwolenie na budowę. Podkreślić trzeba, że skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, był wzywany do wyjaśnienia w którym dniu dowiedział się o decyzji Starostę [...] o pozwoleniu na budowę. Pismo zawiera passus, że w przypadku braku wyjaśnienia, organ rozpatrzy sprawę na podstawie posiadanych już informacji (vide – pismo z 6.12.2022 r. doręczone skarżącemu 11.12.2022 r.). Skarżący nie złożył żadnych wyjaśnień, wnioskował jedynie o przesłuchanie go w charakterze świadka. W kolejnym zawiadomieniu doręczonym pełn. skarżącego 19.01.2023 r. – wystosowanym w trybie art. 10 kpa - organ wskazał, iż na temat terminu strona miała możliwość wypowiedzenia się na piśmie i wypowiedziała się. W tym stanie rzeczy, skoro brak jest jakichkolwiek innych danych wskazujących na datę powzięcia przez skarżącego wiadomości o decyzji Starosty, prawidłowo organy przyjęły, że datą tą jest 22 luty 2022 r. tj. data wskazana przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania. Dla porządku wskazać należy, że tak jak prawidłowo wskazał Wojewoda zbadanie z urzędu przesłanki opartej na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie jest możliwe, bowiem wznowienie z ww. przyczyny może nastąpić wyłącznie na wniosek strony, zgodnie z art. 147 Kpa. W tym stanie rzeczy, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowanie zostało wydane z naruszeniem prawa, a podnoszone w skardze zarzuty okazały się niezasadne. Skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.