VIII SA/Wa 441/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Anita Sałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego po wznowieniu postępowania oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6, art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako Kpa, po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] lutego 2002 r. w przedmiocie odmowy przyznania J.W. zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] października 2006 r. J.W. złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. pismo, które w wyniku sprecyzowania, uznano za wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt SK 15/05 (Dz. U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1222), w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65). W związku z powyższym wnioskiem, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. organ wznowił postępowanie administracyjne. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] wyjaśnił, że na podstawie art. 145 Kpa wznowienia postępowania można żądać w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, a na podstawie tego aktu została wydana decyzja. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie powyższe warunki nie zostały spełnione. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok stwierdzający niezgodność z Konstytucją art. 3 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy w części w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002 r." niemniej jednak decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie została wydana na podstawie tego niekonstytucyjnego przepisu. Ponadto decyzja ta pochodziła z dnia [...] kwietnia 2002 r., podczas gdy uznany za niekonstytucyjny przepis wprowadzony został ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty i zaczął obowiązywać od dnia 6 lutego 2003 r. Powyższe oznacza, że przed tą datą nie było możliwe wydanie decyzji na podstawie przepisu, który jeszcze nie obowiązywał, a którego niekonstytucyjność stwierdzono w wyroku z dnia 18 września 2006 r. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpoznaniu odwołania J.W. utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję. Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ odwoławczy ustalił, że wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego strona złożyła w dniu [...] lutego 2002 r. W dniu [...] lutego 2002 r. Starosta [...] wydał decyzję o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego wobec niespełnienia ustawowych wymagań do uzyskania świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 37 j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Natomiast z akt sprawy wynika, że strona nawet przy zaliczeniu jej na podstawie art. 37 l powołanej wyżej ustawy okresu pobieranego zasiłku dla bezrobotnych od dnia 25 grudnia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2001 r. posiadała łączny okres uprawniający do zasiłku wynoszący 24 lata i 145 dni. Minister Pracy i Polityki Społecznej przypomniał jednocześnie, że w dniu 17 grudnia 2001 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154, poz. 1793). Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. i między innymi znosiła zasiłki przedemerytalne unormowane w art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Kolejna nowelizacja z dnia 20 grudnia 2002 r. dokonana ustawą o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6, poz.65) wprowadziła przepis przejściowy tj. art. 3 ust. 1, który stanowił, że "prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2001 r., przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do ich nabycia". Przepis ten w części w jakiej obejmuje zwrot "do dnia 12 stycznia 2002 r." został uznany za niezgodny z Konstytucją na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt SK 15/05. Powołując się na treść art. 145 a Kpa Minister Pracy i Polityki Socjalnej wskazał, że otwarcie możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na skutek wznowienia postępowania dotyczy tych decyzji, które zostały wydane w oparciu o przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. W niniejszej sprawie zdaniem organu odwoławczego warunek ten nie został spełniony, bowiem uznany za niekonstytucyjny przepis art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie stanowił podstawy wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. której dotyczyła skarga o wznowienie. Przepis ten wprowadzony został ustawą, która zaczęła obowiązywać od dnia 6 lutego 2003 r. W ocenie organu odwoławczego nie było więc możliwe wydanie decyzji na podstawie przepisu, który jeszcze nie obowiązywał. W skardze wywiedzionej na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej J.W. zwróciła się o rozpoznanie sprawy dotyczącej przyznania jej zasiłku przedemerytalnego za okres od sierpnia 2002 r. do 31 października 2005 r. wskazując na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 2005 r. sygn. akt K 19/02 oraz z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt SK 15/05. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację i podkreślił, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. której dotyczyła skarga o wznowienie postępowania została wydana na podstawie przepisów niezakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny, tym samym stanowisko Wojewody Mazowieckiego odmawiające uchylenia własnej decyzji ostatecznej było prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Badając sprawę w tym zakresie, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W szczególności, brak jest podstaw do podzielenia zarzutu skargi, iż organy orzekając w sprawie, nie uwzględniały wskazanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Zaskarżona decyzja administracyjna została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. Podstawę prawną wznowienia postępowania stanowił art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Jak już wyżej wskazano, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, które wprowadza możliwość podważenia mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, a zatem dopuszczalność odstąpienia od obowiązującej zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, ustanowionej w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy stwierdzić należy, że okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia są bezsporne. W istocie rzeczy skarżąca kwestionuje jedynie stanowisko organów odmawiające jej możliwości ubiegania się o zasiłek przedemerytalny na podstawie przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65) uznanego przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt SK 15/05 za niezgodny z Konstytucją RP w części, w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002 r." Poza sporem pozostaje, że skarżąca została zarejestrowana jako bezrobotna w dniu [...] grudnia 2001 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] grudnia 2001 r. (zasiłek ten pobierała do dnia [...] grudnia 2002 r.) W dniu [...] lutego 2002 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego i wniosek ten został oddalony ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. na podstawie art. 37 j i art. 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) wobec niespełnienia przesłanki wymagającej legitymowania się co najmniej 25 – letnim okresem uprawniającym do zasiłku. Wymagany 25 – letni okres uprawniający do zasiłku skarżąca osiągnęłaby dopiero w sierpniu 2002 r. (przy zaliczeniu aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych), jednakże z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154, poz. 1793), która zlikwidowała zasiłki przedemerytalne unormowane w art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ustawą uzupełniającą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65) został wprowadzony do obrotu prawnego przepis przejściowy zawarty w art. 3 dotyczący regulacji prawa do zasiłków przedemerytalnych na dotychczasowych zasadach, który w ust. 1 stanowił, że prawo do zasiłku przedemerytalnego (...) na zasadach określonych w przepisach ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2001 r. przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do ich nabycia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 6 lutego 2003 r. i przewidział nowe konsekwencje prawne dla sytuacji, które istniały w przeszłości, ale co do których skutki prawne mogły powstać dopiero z chwilą wejścia go w życie. Na podstawie tego przepisu tylko osoby, które do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniły warunki do nabycia zasiłku przedemerytalnego uzyskały do niego prawo. Stwierdzenie niekonstytucyjności powyższego przepisu w wyroku z dnia 18 września 2006 r. w części w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002 r." doprowadziło do powstania w ocenie skarżącej takiej oto sytuacji, w której może ona w warunkach wzruszenia decyzji ostatecznej, ubiegać się o przyznanie zasiłku przedemerytalnego wobec spełnienia warunków do jego nabycia w sierpniu 2002 r., a więc po 12 stycznia 2002 r. Stanowiska tego podzielić nie można przede wszystkim dlatego, że jak słusznie podkreślają organy obu instancji, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis art. 3 ust. 1 ustawy uzupełniającej z dnia 20 grudnia 2002 r. wszedł w życie w dniu 6 lutego 2003 r. Ostateczna decyzja Wojewody [...], której uchylenia w trybie wznowienia postępowania domagała się skarżąca wydana została w dniu [...] kwietnia 2002 r., zatem nie było możliwe wydanie decyzji na podstawie przepisu, który jeszcze nie obowiązywał. Wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku przedemerytalnego został prawomocnie oddalony na podstawie art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a nie na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy uzupełniającej z dnia 20 grudnia 2002 r. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zatem przesłanka uregulowana w art. 145 a § 1 Kpa. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że sytuacja w jakiej znalazła się skarżąca została uregulowana wprowadzonym ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 164, poz. 1366) do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) art. 150 a ust. 2, który stanowi, że prawo do zasiłku przedemerytalnego (...), o którym mowa w ust. 1 przysługuje również osobie, która do 12 stycznia 2002 r. nie spełniła warunku posiadania okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego, jeżeli 31 grudnia 2001 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu pobierania tego zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego uzyskałaby prawo do zasiłku przedemerytalnego. Na podstawie tego zresztą przepisu, który wszedł w życie 1 listopada 2005 r. został skarżącej przyznany zasiłek przedemerytalny, jednakże dopiero od dnia [...] listopada 2005 r. (data złożenia wniosku), a więc zgodnie z ust. 4 powołanego przepisu, który stanowi, że osobie, o której mowa w ust. 2, prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje od dnia złożenia wniosku o jego przyznanie, o ile w dniu jego złożenia spełnia warunki do nabycia tego prawa określone w ustawie, o której mowa w ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. Faktycznie porównanie treści ust. 2 i ust. 4 prowadzi do stwierdzenia, że datą, od której należy przyznać skarżącej zasiłek przedemerytalny jest data złożenia wniosku, a taki wniosek skarżąca złożyła w dniu 2 listopada 2005 r. Powyższe rozważania prowadzą do dalej idącego ustalenia, że aktualnie obowiązujące regulacje prawne dotyczące systemu zasiłków i świadczeń przedemerytalnych, nie dają możliwości uwzględnienia żądania skarżącej tj. przyznania jej zasiłku przedemerytalnego za okres od sierpnia 2002 r. (w tej dacie skarżąca legitymowała się 25 – letnim okresem uprawniającym do zasiłku po zaliczeniu jej okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych) do 31 października 2005 r., gdyż decyduje o tym moment złożenia wniosku. W ocenie Sądu kwestia prawa do zasiłku, jak w rozpoznawanej sprawie za okres od sierpnia 2002 r. do dnia wejścia w życie powołanej wyżej ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzającej przepis art. 150 a, pozostaje w dalszym ciągu nie rozwiązana i na pewno nie mogła być rozstrzygnięta w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu wznowieniowym, ponieważ w chwili wydania decyzji (3 kwietnia 2002 r.) skarżąca nie nabyła uprawnień do zasiłku przedemerytalnego. Faktycznie ust. 4 art. 150 a powołanej ustawy wyklucza wręcz przyznanie zasiłku przedemerytalnego, do którego skarżąca nabyła prawo na podstawie ust. 2 tegoż przepisu na dzień poprzedzający złożenie wniosku z dnia 2 listopada 2005 r. Z wyżej wymienionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.