VIII SA/Wa 442/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. K. (dalej: skarżąca, strona) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. znak: [...] z [...] marca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] Starosta R. (dalej: organ I instancji, Starosta) skierował skarżącą, posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. B, na badania lekarskie. Od powyższej decyzji strona 2 lutego 2018 r. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), które postanowieniem znak: [...] z [...] marca 2018 r., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.), stwierdziło, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru w dniu 20 grudnia 2017 r. wynika, iż listonosz podjął próbę doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji. Adresatka jednak odmówiła przyjęcia pisma, co wynika z adnotacji doręczyciela. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, pismo zostało doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata, stosownie do art. 47 § 2 k.p.a. Jeśli więc skarżąca złożyła odwołanie bezpośrednio w siedzibie organu I instancji w dniu 2 lutego 2018 r., a decyzja Starosty została jej doręczona 20 grudnia 2017 r., to 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 129 k.p.a., upłynął 4 stycznia 2018 r. Tym samym Kolegium uznało, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez skarżącą z przekroczeniem powyższego ustawowego terminu. Skarżąca nie złożyła przy tym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również nie wskazała na ewentualne przyczyny powodujące uchybienie terminowi do wniesienia środka zaskarżenia. Wprawdzie w odwołaniu wyjaśniła, że zaskarżoną decyzję otrzymała w dniu 23 stycznia 2018 r., ale po analizie akt administracyjnych ustalono, że organ I instancji po otrzymanym zwrocie korespondencji z poczty (po odmowie przyjęcia przesyłki) ponownie wysłał decyzję na adres strony. Zdaniem Kolegium w sytuacji, gdy dochodzi do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji (w niniejszej sprawie w dniu 20 grudnia 2017 r.), późniejsze jej ponowne doręczenie nie otwiera dla strony terminu do wniesienia odwołania, gdyż nie może znosić skutków, które wywołało już wcześniejsze prawidłowe doręczenie. Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że uzasadnienie postanowienia opiera się jedynie na rzekomej adnotacji listonosza, że strona odmówiła przyjęcia decyzji Starosty. Skarżąca zaprzeczyła, aby taka sytuacja w ogóle miała miejsce, gdyż cały miesiąc grudzień 2017 r. przebywała poza miejscem zamieszkania. Jeśli więc istnieje taka adnotacja listonosza, to jest ona fałszywa. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie zaznaczyło, że po otrzymaniu skargi wystąpiono do nadawcy przesyłki, której próba doręczenia miała miejsce 20 grudnia 2017 r., o uzyskanie wyjaśnień od operatora pocztowego na temat okoliczności doręczenia przesyłki, opisanej jako odmowa przyjęcia pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego po wpływie odwołania jest zbadanie, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, gdyż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Błędne ustalenie uchybienia terminu oznacza pozbawienie strony możliwości do skorzystania z rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji przyznanego jej z mocy prawa. Z regulacji art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania biegnie dla strony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji. O skuteczności odwołania świadczy termin jego wniesienia. W przypadku uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, organ odwoławczy stwierdza ten fakt, wydając postanowienie (art. 134 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że o uchybieniu terminu można mówić tylko wtedy, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi (por. wyrok NSA z 30 września 1998 r., sygn. akt I SA 1495/97, publ. Lex nr 45704, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 18/07, publ. Lex nr 325307). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Kolegium przyjęło doręczenie skarżącej decyzji organu I instancji w trybie art. 47 k.p.a. Treść tego przepisu stanowi, że jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy (§ 1). W przypadkach, o których mowa w § 1, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (§ 2). Wystąpienie skutków domniemania przewidzianego w art. 47 § 2 k.p.a. jest uwarunkowane prawidłowym dokonaniem wszystkich przewidzianych w art. 47 § 1 k.p.a. czynności podmiotu doręczającego i organu administracji publicznej. Jeżeli zatem wystąpiła przesłanka zastosowania art. 47 k.p.a., tj. adresat pisma odmówił jego przyjęcia, doręczający zwrócił je nadawcy wraz z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy, a organ administracji publicznej włączył je wraz z adnotacją do akt, to należy przyjąć, że data doręczenia pisma jest datą odmowy przyjęcia go przez adresata (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 548/13, publ. Lex nr 1508165, Komentarz do art. 47 k.p.a., Andrzej Wróbel, publ. Lex). Tylko w takim przypadku można uznać, że pismo to zostało doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (por. wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1856/13, publ. Lex nr 1666083). Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, organ I instancji nie uznał za prawidłowe pierwszego doręczenia skarżącej decyzji Starosty, nadanej na poczcie 18 grudnia 2017 r. Z adnotacji doręczyciela na przesyłce wynika, że adresat odmówił w dniu 20 listopada 2017 r. przyjęcia pisma przesłanego pocztą. Obok tej adnotacji widnieje pieczęć pocztowa z tą samą datą, natomiast podpis doręczyciela jest z daty 20 grudnia 2017 r. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organ I instancji zasadnie uznał, że doręczenie to nie jest skuteczne. Potwierdzeniem tego rozumowania są wyjaśnienia Poczty Polskiej, jakie wpłynęły 6 lipca 2018 r. do organu I instancji, z których wynika, że reklamacja przesyłki nadanej 18 grudnia 2017 r., zawierającej doręczenie skarżącej decyzji Starosty, została rozpatrzona i uznana za uzasadnioną. Placówka pocztowa wskazała, że reklamowana przesyłka z powodu odmowy przyjęcia w dniu 20 grudnia 2017 r. została odesłana do nadawcy. Na potwierdzeniu odbioru mylnie została podana data zwrotu. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, ze spornego dowodu doręczenia nie można jednoznacznie wnioskować, że w dacie 20 grudnia 2017 r. adresat (skarżąca) odmówił przyjęcia pisma, jak to bez wątpienia przyjęło Kolegium. Pierwsze doręczenie stronie decyzji organu I instancji nie jest prawidłowe i jednoznaczne, a więc nie może korzystać z domniemania wynikającego z art. 47 § 2 k.p.a. Dlatego organ I instancji, uznając to doręczenie za nieskuteczne, ponownie doręczył skarżącej swoją decyzję z [...] grudnia 2017 r., którą strona odebrała osobiście w dniu 23 stycznia 2018 r. Następnie, korzystając z pouczenia o sposobie i terminie wniesienia środka odwoławczego, w dacie 2 lutego 2018 r. złożyła odwołanie. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w dacie 20 grudnia 2017 r. nie rozpoczął biegu termin do złożenia odwołania, jak to oceniło Kolegium. Termin wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. należy liczyć dopiero od skutecznego doręczenia stronie decyzji organu I instancji, tj. od 23 stycznia 2018 r. (drugie doręczenie). Mając na uwadze okoliczność, że odwołanie wpłynęło do Starosty w dacie 2 lutego 2018 r., nie można uznać, że zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że Kolegium błędnie uznało, iż skuteczne prawnie było pierwsze doręczenie skarżącej decyzji Starosty z daty [...] grudnia 2017 r. W ocenie Sądu, skarżąca (adresat pisma) nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu jej korespondencji, będących wynikiem zaniedbań podmiotu dokonującego doręczenia. W konsekwencji Sąd uznał, że wydane przez organ odwoławczy postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie mogło się ostać w obrocie prawnym, ponieważ podjęto je z istotnym naruszeniem art. 134 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a., art. 47 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które rzutowało na wynik sprawy. W związku z powyższym, ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy, będąc związany dyspozycją art. 153 p.p.s.a., zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej, zaprezentowanej w motywach niniejszego wyroku, a następnie rozpozna odwołanie skarżącej merytorycznie. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1). O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy w wysokości 100 zł, orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).